Desde el domingo 27 de octubre hasta estos días, el clima político uruguayo ha estado atravesado por tres grandes fenómenos. En primer lugar, la consolidación en los hechos del frente neoliberal-conservador, llamado “coalición multicolor”, encabezado por Luis Lacalle Pou, Ernesto Talvi y Guido Manini Ríos. En segundo lugar, las serias posibilidades de que además de quedarse con la mayoría simple en el Parlamento, se hagan cargo del Poder Ejecutivo. Y por último, el secretismo sobre el programa político de la nueva coalición, evitando referencias a medidas concretas en la futura ley de urgente consideración, usando frases generales y eufemismos.
Este panorama es un campo fértil para la especulación. Por lo tanto, es necesario prever escenarios futuros basados en algunos conocimientos más o menos certeros sobre nuestra realidad.
Para comenzar, es necesario tener en cuenta que tenemos una economía estancada. Dicho estancamiento fue causado, en primera instancia, por el comportamiento de los precios de las principales materias primas, y en última instancia por los fundamentos del modelo de crecimiento basado en la exportación de materias primas e incorporación de inversión extranjera directa. Esto genera la necesidad del capital de seguir procesando ajustes (que ya se vienen haciendo, por ejemplo, por medio del aumento del desempleo, el enlentecimiento del crecimiento del salario real, el cambio en las pautas de negociación colectiva, la reducción en la expansión del gasto público social, el aumento de exoneraciones fiscales al capital).
Este es el escenario macroeconómico en el que se sucederá la discusión de la reforma del sistema previsional, muy probablemente el año que viene. Las necesidades de reforma vienen por dos razones fundamentales que tienen que ver con la sostenibilidad financiera del sistema (la capacidad material de poder seguir existiendo y cumpliendo sus funciones tal cual es). Los dos factores fundamentales son el peso que tiene el gasto público en seguridad social en el Presupuesto Nacional (en 2018 se destinó 4% del PIB recaudado de impuestos a financiar la seguridad social, y 2,3% del PIB como asistencia financiera por los déficits de las cajas públicas, provenientes de Rentas Generales). El otro factor es el envejecimiento de la población; según la Rendición de Cuentas de 2019, la proporción de personas con una edad mayor a 65 años en relación al total de personas que tienen edades entre 15 y 64 años es de 21,9% y se proyecta que será de 35,8% en 2050, confirmando un envejecimiento poblacional constante.
Estos hechos, que parecen ser los fundamentos en los que se ampara la necesidad de reforma, marcan que el objetivo de esta estaría casi exclusivamente dirigido a mejorar la sostenibilidad financiera del sistema previsional. La presunción de este objetivo orientador viene de la mano de los anuncios en la campaña de Lacalle Pou de que recortará 900 millones de dólares del gasto público, reducirá el déficit fiscal y no alterará (o reducirá) la carga tributaria (por ejemplo, eliminando tributos como el Impuesto de Asistencia a la Seguridad Social). Este tipo de enfoques fue el primordial en las reformas estructurales en toda América Latina entre la década del 80 y el 90, cuando se relegaron los objetivos de suficiencia (que las pensiones que pague el sistema permitan vivir una vida decorosa) y de cobertura (la cantidad de personas que se pueden amparar en el sistema). Cabe aclarar que todos los países en los que se produjeron reformas con ese sesgo tuvieron que modificar sus sistemas a partir de la segunda mitad de la década del 2000, en aras de mejorar la cobertura o la suficiencia del sistema (Uruguay incluido, con su reforma de 2008).
Hay que recordar que el punto de inflexión en la carrera política de Manini Ríos fue el enfrentamiento con el Poder Ejecutivo debido al proyecto de reforma de la Caja Militar.
Más allá de tener en cuenta la dirección de la reforma, es necesario recordar que toda reforma de un sistema, más que un ejercicio de la economía financiera o actuarial de un Estado, es de la economía política. Más allá de la reducción del déficit fiscal y el objetivo de reducir gastos, las reformas se amparan en apoyos políticos de actores sociales, y reciben el rechazo de otros. Esto es una marca de nuestro sistema de previsión social (y del de todos los países de América Latina). Por eso es muy importante atender el arco de alianzas de la coalición multicolor. En especial, el rol que tiene Cabildo Abierto. Esto no es antojadizo: hay que recordar que el punto de inflexión en la carrera política de Manini Ríos fue el enfrentamiento con el Poder Ejecutivo debido al proyecto de reforma de la Caja Militar.
Desde una perspectiva financiera racional, es insostenible que se mantenga durante tanto tiempo una caja en el Estado que cubre a 55.000 personas (en términos comparativos, para 2015 se destinaba a pagar 8.100 dólares de déficit por pasivo del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas –SRPFFAA– y 1.600 dólares de déficit por cada uno de los pasivos del Banco de Previsión Social –BPS–), generando un déficit de 1% del PIB (un poco más de lo destinado a la Universidad de la República). El tamaño del déficit (y la defensa de los privilegios que otorga el SRPFFAA) es alarmante teniendo en cuenta la comparación regional con otros servicios de retiros militares de la región (que en muchos casos tienen territorios en disputa, protección de fronteras grandes, o territorios clave para controlar, como la Amazonia). Según los datos del informe de Alberto Arenas de Mesa para la CEPAL,1 el déficit en Uruguay en relación a la riqueza generada es mayor que el de Argentina, cuyo gasto previsional militar alcanzó 0,83% del PIB en 2010; de Brasil, donde el sistema de pensiones militar representó un gasto público de 0,6% del PIB en 2016; de Chile, donde las cajas previsionales de las Fuerzas Armadas y la Policía (la Caja de Previsión de la Defensa Nacional y la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile) presentaron en conjunto un déficit financiero de 0,9% del PIB en 2017; de México, donde alcanzó 0,1% del PIB en 2013.
El Partido Colorado y el Partido Independiente también integran la alianza multicolor. Tanto Ernesto Talvi como Pablo Mieres se han referido a una posible reforma del sistema previsional, poniendo como novedad la sustitución del esquema de cálculo de las jubilaciones para adoptar el modelo de “cuentas nocionales”, poniendo como ejemplo al sistema desarrollado en Suecia. La aprobación de este sistema en Suecia coincide temporalmente con lo que los economistas Luis Buendía y Enrique Palazuelos consideran un punto de inflexión entre la relación de la ampliación del Estado de bienestar y el modelo de crecimiento. La crisis de principios de los 90 modificó el patrón de acumulación sueco hacia una economía con mayor inclinación al libre mercado, y con ello sus esquemas de protección social. Según los autores, este punto marca el recorte en términos tanto cuantitativos como cualitativos del Estado benefactor sueco.
El sistema de “cuentas nocionales” es un tipo de esquema entre los modelos de reparto (los trabajadores formales, con sus aportes a la seguridad social, pagan las jubilaciones de los trabajadores retirados). La diferencia con el sistema actual es que para cada trabajador formal se elabora una cuenta ficticia en la que se contabilizan todos los aportes de su vida laboral formal. Al momento del retiro, recibirá una pensión vitalicia formada por el monto equivalente a esos aportes más el ajuste según alguna variable a definir (que es muy probable que sea el Índice Medio de Salarios, dado el carácter constitucional que tiene para el reajuste de las pasividades).
Esta modalidad tiene varios problemas. En primer lugar, por la forma de cálculo de las pasividades, se asemeja con los sistemas de capitalización individual (modelo AFAP). Este tipo de modelos está en la palestra por el bajo nivel de suficiencia en las pasividades (principal problema del modelo chileno al día de hoy). Por otro lado, poder acceder a una jubilación que permita mantener mayormente el nivel de ingreso en el retiro dependerá de la cantidad de aportes que puedan generarse. A diferencia de países como Suecia, el mundo del trabajo en Uruguay tiene como uno de sus principales problemas la informalidad. Esta informalidad en la vida de los trabajadores es oscilante (así como el empleo). El supuesto de que una persona se mantuvo trabajando formalmente durante toda la vida, sin pasar por períodos de informalidad o desempleo, es poco probable. Por lo tanto, se generan mayores incentivos a extender su edad laboral, intentando que el acumulado de la cuenta ficticia crezca. Por otro lado, teniendo en cuenta las tendencias mundiales del mercado laboral (con el cambio tecnológico ahorrador de mano de obra como principal característica), el escenario de mayor vulnerabilidad y flexibilidad laboral es más plausible. Además, ayuda a mantener la desigualdad contra las mujeres que se da en el mercado de trabajo (sobre todo en el sector privado) en el terreno previsional. El sector privado discrimina por sexo y edades en el empleo, por eso las tasas de desempleo femenino son sustancialmente mayores a las del masculino. Esto generaría que para una misma edad, la cantidad acumulada en una cuenta sea mayor para un hombre que para una mujer, postergando la edad de retiro de esta última, o reduciendo su jubilación. Por último, al individualizar la cuenta ficticia de aportes se responsabiliza al trabajador o trabajadora por estos. Esto es perverso, dado que se coloca la responsabilidad sobre la parte más débil (que mediante las modificaciones a la Ley de Negociación Colectiva proyectadas por la coalición multicolor, se debilitaría aun más), al tiempo que no se reconoce que la informalidad es un mecanismo patronal para ahorrar costos y aumentar la rentabilidad.
En 2015 se destinaba a pagar 8.100 dólares de déficit por pasivo del Servicio de Retiros y Pensiones de las Fuerzas Armadas y 1.600 dólares de déficit por cada uno de los pasivos del Banco de Previsión Social.
Por lo tanto, lo que podría esperarse de la coalición multicolor es una reforma que mantenga los privilegios de los sectores sociales privilegiados e impulse recortes de derechos a la gran masa de trabajadores y trabajadoras. Caminos alternativos deberían ir sobre la base de propuestas de reforma con visión integral (por ejemplo, de la mano de reformas tributarias). Los esquemas de la derecha en todo el continente siempre han sido generar políticas sociales focalizadas (en la seguridad social, por ejemplo, a través de prestaciones no contributivas a los retirados que no puedan acceder a montos de pensiones mínimos), y políticas tributarias universalistas (con esquemas tributarios basados en impuestos que pagan todos los integrantes de la sociedad, sin importar su condición socioeconómica, como el caso del IVA). Es hora de empezar a colocar como horizonte la posibilidad de la generación de políticas de seguridad social universales, que generen redes de protección social amplias (sobre todo teniendo en cuenta las proyecciones sobre cambios en el mundo del trabajo), amparadas en esquemas tributarios focalizados en los sectores más ricos.
El sistema previsional y la seguridad social revisten una importancia trascendente en las sociedades. Tienen el potencial de desarrollar mecanismos complejos de solidaridad social, a la vez que son las instituciones que pueden generar derechos económicos mínimos para que las personas puedan vivir una vida digna. La lucha por mejorarla y fortalecerla habla, entre otras cosas, de qué tipo de sociedad queremos tener. Una integradora y solidaria o una basada en privilegios y excluyente, como quiere la alianza multicolor.