Muchos han querido ver en el conjunto de las modificaciones a la normativa laboral implementadas desde 2005 una segunda etapa del reformismo que caracterizó la evolución de la legislación social uruguaya a principios del siglo XX.
Entre los antecedentes de las reformas laborales debe anotarse que en ambos contextos históricos se registraba en lo previo una actitud “neutral” del Estado en el escenario del mundo del trabajo por la hegemonía absoluta de la cosmovisión liberal primero, heredada del siglo XIX, y neoliberal después, reintroducida por el presidente Luis Alberto Lacalle en la última década del siglo XX. Una y otra versión postulaban que la regulación legal en las relaciones entre privados obstaculizaba el desarrollo del mercado, y que la mejor asignación de recursos era la que surgía de la persecución por cada sujeto de su propio interés. Este dogma lo aplicaron aun a las relaciones de trabajo, en las que, por definición, el trabajador no se encuentra en situación de igualdad material con su empleador como para negociar libremente sus condiciones de labor.
Por el contrario, las transformaciones iniciadas en 1915 y en 2005 tuvieron en el intervencionismo legislativo su instrumento básico, reglando por ese medio aspectos esenciales de las relaciones individuales de trabajo como la duración de la jornada, los descansos y el salario mínimo, para completar el ciclo reformista, casi al cabo de un siglo, con la limitación del tiempo de trabajo en los sectores rural y doméstico, la creación de un proceso propio para los conflictos individuales de trabajo, la reglamentación de la tercerización, etcétera. Pero a diferencia del reformismo batllista, el reimplantado por el Frente Amplio incurrió en una variante significativa con consecuencias todavía hoy pendientes de resolución.
En concreto, mediante un decreto de 2006 y una ley de 2009 reglamentó aspectos parciales de las relaciones colectivas de trabajo, temáticas que tradicionalmente habían sido casi únicamente autorreguladas por las organizaciones de trabajadores y empleadores, sin incumbencia estatal. Al declarar la ocupación como una modalidad del ejercicio del derecho de huelga y dar solución legal a cuestiones puntuales de la negociación colectiva, la reforma generó una fuerte controversia con las cámaras empresariales nacionales, que con el apoyo entusiasta de la Organización Internacional de Empleadores presentaron una queja ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Sobre estos dos asuntos –la ocupación y la negociación colectiva– tratan los programas de los partidos políticos de la oposición cuyo análisis encaramos a continuación.
Lo que nos une es decir poco
Los programas del Partido Nacional (PN) y del Partido Colorado (PC) son parcos y elusivos cuando refieren a las relaciones laborales, como si hablaran en voz baja, casi inaudible, haciendo necesario apelar a la frase del entrañable personaje del dibujante García Ferré que da título a esta nota. Cuando hablan con claridad, en cambio, suelen hacer afirmaciones inquietantes.
En el capítulo II del documento “Lo que nos une”, del PN, se aborda la política laboral bajo el título “Reactivar la producción y el empleo”, lo que supone un enfoque desde el ángulo económico y no desde el “enfoque de los derechos”, como en cambio pregona la reciente Declaración del Centenario de la OIT.
Dice que “En cuanto a las relaciones laborales, se deben tomar medidas que apunten a mejorar el funcionamiento de los Consejos de Salarios como herramienta de negociación entre los trabajadores y los empresarios. En este sentido, se propone modernizar los Consejos, de forma que incorporen nuevas dimensiones, agreguen realismo y promuevan la cooperación entre trabajadores y empresarios”. Agrega: “También se procurará atender la realidad laboral que genera el cambio tecnológico, implementando medidas de capacitación y reconversión de trabajadores, así como iniciativas anticipatorias que permitan generar los conocimientos necesarios para ocupar los nuevos puestos de trabajo que se irán generando en los próximos años”. El programa no es claro acerca de si la atención de la realidad laboral generada por el cambio tecnológico es un tema a abordar desde los Consejos de Salarios o de manera independiente del ámbito de negociación, por lo que se adolece de cierta indefinición acerca del escenario en el que deberá darse tratamiento a esa cuestión vital del futuro del trabajo.
En el punto II.A.4, el sugestivo y prometedor título de “Nuevo modelo de relaciones laborales” hace despertar la expectativa de encontrar en el texto al menos algunas líneas fundamentales del viraje radical que se anuncia. Pero el lector queda a tientas y confundido cuando el programa dice, contradictoriamente con su formulación inicial, que “los Consejos de Salarios seguirán siendo el ámbito clave y contarán con todo nuestro respaldo”. Nos quedamos sin saber cuál es el “nuevo modelo”. ¿Habrá que esperar al 1° de marzo o se nos invita a un juego de adivinanzas?
El documento diagnostica: “En los últimos años se han acumulado episodios que ponen en cuestión este equilibrio (entre trabajadores y empleadores) y que, en consecuencia, erosionan la legitimidad del sistema”, y hace luego una referencia a los dos temas centrales que han sido motivo de la queja de los empleadores ante la OIT. Menciona así, elusivamente, “lo ocurrido a propósito de la Ley de Negociación Colectiva del sector privado (Ley 18.566)”, y su discreción no permite conocer a qué refiere en concreto en todos los temas concernidos en dicha queja.
La solución que propone el PN es en consecuencia difícil de suponer. En cuanto a la negociación colectiva, se expide con una referencia muy general cuando dice que el Estado “debe mantener una razonable equidistancia entre los actores sociales y promover acciones claras y estables”, aunque lamentablemente no deja una sola pista de cuáles serían esas acciones claras. Si reparamos en el capítulo “Acciones a impulsar”, tampoco encontramos información significativa alguna, ya que se limita a anunciar “la creación de procedimientos dotados de todas las garantías y requisitos aplicables, para acceder al mecanismo de descuelgue conforme a la normativa de negociación colectiva vigente” (numeral 46), lo cual aparece como inconsistente, ya que no atiende en lo mínimo a las observaciones de la OIT, que no aluden en ningún punto a los llamados descuelgues (tampoco la Ley de Negociación Colectiva los menciona bajo esa nominación). En todo caso, vale la pena recordar que el llamado “descuelgue” es un convenio colectivo de empresa que permite rebajar las condiciones laborales acordadas en la negociación de rama de actividad.
Otra imprecisión del documento se encuentra en el numeral 49, en el que se limita a consignar, respecto de las ocupaciones de los lugares de trabajo, que “Con el fin de asegurar el respeto del conjunto de derechos fundamentales reconocidos y protegidos por nuestra Constitución, derogaremos del Decreto 165/006”, sin trazar ninguna perspectiva sobre las características que debería reunir una eventual norma sustitutiva, ya que no es razonable que en ese aspecto se deje un vacío normativo.
Los programas de los partidos de la oposición coinciden en privilegiar la negociación colectiva por empresa en desmedro de las condiciones laborales.
Es igualmente generalista y dice poco el numeral 50 al expresar: “Promoveremos un procedimiento general que otorgue certeza y seguridad jurídica en materia de prevención y solución de conflictos, de modo tal que permita canalizarlos asegurando un marco de paz social”. Nada se adelanta sobre cuál sería el procedimiento mediante el cual se incorporaría una reforma de ese tipo (¿una ley?, ¿un acuerdo social?) ni sobre las medidas que en concreto se está pensando en implementar para dotar de certeza y seguridad en una materia tan variable como los conflictos de interés en una sociedad pluralista y democrática, en la que los procedimientos de canalización son decisivos.
Pequeño país, pequeñas relaciones laborales
En el caso del PC, el programa denominado “Un pequeño país modelo” parece dirigido justamente a consagrar un modelo igualmente “pequeño” de relaciones laborales, ya que las reduce principalmente al nivel de la empresa, aunque debe reconocerse que plantea algunos puntos de vista un tanto más explícitos que los previstos en el documento nacionalista “Lo que nos une”.
En cuanto a la negociación de los salarios y las condiciones de trabajo, bajo el título “Convenios sectoriales que reflejen realidades económicas y particulares de las empresas”, el plan colorado indica: “Fijados estos salarios mínimos, empresas y trabajadores podrán, de acuerdo con su realidad particular, negociar condiciones diferentes a las pautadas a nivel sectorial o incluso adicionar otras que mejoren la situación de los trabajadores, cumpliendo así con el espíritu que animó la creación de los Consejos de Salarios”.
Aquí se toma partido por atribuir a los Consejos de Salarios la competencia única de fijar los salarios mínimos por categoría, como dictaba la Ley 10.449, de 1943, ya que deriva todo otro contenido (el ajuste general de los salarios superiores al mínimo y demás) a la negociación a nivel de la empresa, donde “trabajadores” (no dice “organizaciones más representativas de trabajadores”) podrán acordar condiciones “diferentes” a las adoptadas a nivel de rama. La regla sería, por lo tanto, que la negociación a nivel de empresa pudiera establecer condiciones “diferentes” que sólo excepcionalmente podrán ser mejores, según denota el término “incluso”.
El punto se refuerza con un llamativo pronunciamiento al “Reivindicar el derecho de los trabajadores no afiliados a negociar colectivamente”, lo que facilitaría el tránsito hacia el desconocimiento de la representación sindical. Veamos cómo lo dice el programa: “Además, legislaremos para que los trabajadores de una empresa que libremente resolvieron no afiliarse a organización sindical alguna recuperen el derecho a negociar colectivamente, tal como recomienda la OIT y dicta la Declaración Sociolaboral del Mercosur”.
Al revisar papeles no se encuentra recomendación alguna de la OIT que reconozca determinado derecho a “recuperar” la negociación por parte de trabajadores no sindicalizados. Lo que puede verificarse de las normas internacionales es justamente lo contrario; según el artículo 5° del Convenio 135 sobre representantes de los trabajadores y el artículo 3° del Convenio 154 sobre negociación colectiva, es indiscutible que la existencia de representantes no sindicalizados no debe utilizarse “en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados” en la negociación colectiva.
Sobre otro aspecto sustantivo de las relaciones laborales, como son la prevención y la resolución de conflictos, el programa recurre a mecanismos de tipo supletorio, aunque anuncia que “se establecerá un procedimiento escalonado de manera que la huelga sea la última de las opciones y no la primera a la cual se accede”, lo que supone una reglamentación del ejercicio de la huelga, debería salvaguardar en cualquier caso la directiva constitucional del artículo 57, que prescribe que la huelga se reglamentará para asegurar su “ejercicio y efectividad”. Al postergar la huelga a “la última de las opciones” no queda dicho cuáles serían los procedimientos y eventuales cortapisas y postergaciones a que se verá sometida antes de ser admitida.
El programa es más explicativo que “Lo que nos une”, del PN, cuando al referir a la derogación del decreto sobre ocupaciones dice: “La interpretación de la ocupación como una extensión natural del derecho de huelga [...] constituye una flagrante inconstitucionalidad, en tanto violenta el derecho al trabajo del no huelguista, así como el derecho de propiedad y libre empresa del empleador [...] vamos a hacer valer los derechos de los uruguayos y recuperar el principio de legalidad, derogando el Decreto 165/006. De tal forma, Uruguay se alineará con las posiciones de la OIT que vienen reclamando esta readecuación, además de equipararse el régimen público y privado, dado que en el primero ya se encuentran prohibidas las ocupaciones de acuerdo a lo preceptuado por el Decreto 354/010”.
Un comentario marginal antes de ir a lo sustantivo: no tiene sentido hablar de “hacer valer los derechos de los uruguayos” como si quienes ocupan su lugar de trabajo no fueran compatriotas; la locución empleada trasunta un sesgo discriminador, seguramente no querido, producto del fragor del escriba. Pero en lo fundamental, hay aquí una muy precisa indicación de equiparar el régimen de las ocupaciones en el sector privado con el previsto para el sector público, aunque en su demérito no debe dejar de anotarse que el documento incurre en un grueso error cuando pretende sumar a la OIT a su concepción prohibicionista de la ocupación, ya que el organismo internacional admite desde siempre que la ocupación y el piquete son medidas legítimas en tanto resulten pacíficas.
En suma, los programas de los partidos de la oposición coinciden en derogar el decreto sobre ocupaciones y en sustituirlo por una regulación prohibitiva, y coinciden también en privilegiar la negociación colectiva por empresa en desmedro de las condiciones laborales por la vía del “descuelgue” (PN) o las condiciones “diferentes” (PC), con el agregado, en este último caso, de promover la “negociación colectiva” de trabajadores no sindicalizados, elemento que puede entrar en contradicción con el derecho a la libertad sindical.
En lo que permiten leer, los programas marcan un cambio de rumbo en las relaciones laborales, y en lo que no dicen con claridad u omiten, dejan la sospecha de por qué tanto recato.
Hugo Barretto Ghione es profesor titular de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Facultad de Derecho, Universidad de la República.