Se aproxima la primavera y la furia electoral, a veces electorera. Con ella, debates más o menos velados o explícitos. Actores y operadores colocan en agenda temas fundamentales; otros se ocultan; en ocasiones se manipulan datos y se confunden conceptos, a veces de manera deliberada.
En ese contexto vuelve, una y otra vez, la “cuestión de los asentamientos”. Sobre ella el arquitecto José Freitas ya escribió el 16 de setiembre en estas páginas un excelente artículo, aportando datos relevantes, lo que me exime de ahondar en este punto.
Las confusiones más frecuentes consisten en asociar asentamiento irregular con pobreza, asentamiento irregular con precariedad habitacional y solución del problema del asentamiento irregular con vivienda. En más de una ocasión he aclarado que, de acuerdo con la medición de pobreza por ingreso (según datos del Instituto Nacional de Estadística), hay más personas pobres en las áreas formales de las ciudades que en los asentamientos, que los asentamientos son heterogéneos y que en ellos existen numerosas (demasiadas) situaciones de vulnerabilidad y precariedad habitacional y otras que no lo son, mientras que en los barrios populares próximos también se presenta este problema. Por último, la reversión de estas situaciones y las acciones que demandan no pasan meramente por la construcción de viviendas, aunque también requiere de ello.
La pobreza, la desigualdad y la precariedad del hábitat popular coexisten en la ciudad formal y en la ciudad informal; son expresiones tangibles de contradicciones sistémicas. El medio urbano es espacio de conflicto y expresión material de la estructura de clases, un medio urbano que, en el Uruguay de hoy, conduce a pensar en niveles de integración social comprometidos y en permanente riesgo. En un proyecto progresista, evidentemente, esa es una deuda social a ser saldada.
Para seguir superando estas desigualdades, incluir cada vez a más personas y hogares y asegurar no solamente el derecho a una vivienda adecuada sino principalmente el derecho a la ciudad resulta imperioso continuar y reforzar las políticas que se están ejecutando.
Actuar sobre la precariedad requiere:
1) Institucionalidad adecuada y fuerte coordinación transversal y multinivel. Demanda respuestas fuertes y coordinadas. Actualmente se ve el fruto de la coordinación de programas que exhiben importantes resultados, que necesariamente deben articular y complementarse mejor: el Programa de Mejoramiento de Barrios (PMB, ex PIAI), el Plan Juntos y el Plan Nacional de Relocalizaciones. Debe continuarse este proceso de fortalecimiento y articulación. La bancada de senadores del Frente Amplio presentó un proyecto de ley que ya tiene media sanción (con apoyo de senadores de otros partidos) y es de esperar sea aprobado completamente antes del fin del período, por el que se crea el Instituto de Reforma Urbana y Hábitat, persona pública no estatal (diseño institucional análogo al de Mevir) que reunirá a estos programas y podrá actuar de forma ágil y eficiente en la órbita del Sistema Público de Vivienda. De esta manera se superará la fragmentación y se potenciará la actividad de cada una de las instituciones. Esta transformación institucional, a su vez, deberá estar acompañada de fuerte coordinación transversal de la política con otros actores públicos, privados y sociales, incluyendo los componentes de políticas de protección social, empleo, educación, salud, seguridad, convivencia y acceso a servicios públicos, entre otros, así como también las articulaciones entre niveles de gobierno (nacional, departamental, local) que habiliten a mejoras de infraestructura, espacio público y condiciones del entorno que aseguren la integración urbana.
2) Instrumentos y normas que faciliten la intervención. En esta dirección, en el actual período se aprobaron a nivel parlamentario y del Poder Ejecutivo un conjunto de normas y disposiciones que avanzan en dotar a las políticas de herramientas; entre ellas, las leyes de subsidios a la demanda habitacional (Nº 19.588), de inmuebles vacíos y degradados (Nº 19.676) y de desalojos colectivos y prescripción adquisitiva (Nº 19.661), así como el artículo 203 de la Ley 19.670, rendición de cuentas de 2017. Por otra parte, las Directrices Nacionales de Ordenamiento Territorial (Nº 19.525) y la Estrategia Nacional de Acceso al Suelo Urbano (decreto 421/018) aportan criterios generales y específicos y pautas operativas de intervención.
En esta dirección, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente se apresta a comunicar la implementación de acciones que permitirán facilitar el asesoramiento técnico a las personas que se encuentren en situación de vulnerabilidad socioeconómica. Apuntan a resolver el acceso a la vivienda, a través de instituciones públicas o privadas o de asociaciones civiles y con financiamiento del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización, así como también la implementación del Instituto de la Prescripción Adquisitiva Quinquenal para aquellos grupos de familias que se encuentren asentados en terrenos privados.
3) Asignación de recursos. La inversión pública en vivienda y hábitat, si bien ha crecido de manera persistente en términos absolutos desde 2005 (más que se triplicó, llegando en 2018 a 3,5 veces en pesos constantes) y también en su relación al PBI (más que duplicándose, alcanzando de 0,27 a 0,57 en una economía que no ha cesado de crecer), no es aún suficiente, ni mucho menos alcanza para “mover la aguja” en términos de revertir en plazos más o menos próximos las situaciones de precariedad más acuciantes.
Resulta fundamental entonces que se defina cuál será, en el futuro próximo, la magnitud del esfuerzo social, el compromiso de la sociedad uruguaya para atender estas necesidades. Y, de ser posible, proyectarse en el tiempo a más de un período de gobierno.
El próximo Plan Quinquenal de Vivienda 2020-2024, así como el presupuesto quinquenal que el Poder Ejecutivo elevará al Parlamento en el correr del próximo año, deberán expresar y cuantificar estos compromisos, y ello resultará en la priorización y asignación de recursos globales a la política y específicamente a las diferentes líneas.
4) Participación social. Participar es, entre otras cosas, ser parte. Es impensable que los cambios en la calidad de vida de las poblaciones y grupos sociales más vulnerados se generen sin su involucramiento, ni mucho menos al margen o aun en contra de su voluntad. La participación es tiempo, es escucha, es aprendizaje, es dedicación, es ejercicio democrático y es empoderamiento y crecimiento ciudadano de las personas y de los grupos sociales postergados, pero también participación es solidaridad social, voluntad de integración de los diferentes, reconocimiento de diversidades, articulación de esfuerzo público con energía de organizaciones sociales y de organizaciones no gubernamentales, que necesariamente deberán ser encuadradas en objetivos y criterios de actuación consistentes.
5) Buen diseño urbano. La cuestión del hábitat popular no se atiende diseñando o interviniendo exclusivamente en la unidad o pieza “asentamiento irregular”, sino operando en la mejora de calidad de vida del conjunto del área precarizada (comprendiendo ciudad formal e informal), a modo de lo que está ensayando el PMB en Pando Norte y en la zona de La Paloma en Montevideo, en una escala mayor, tomando ejemplo y aprendizajes de experiencias como el Plan Casavalle o las del mejor urbanismo social latinoamericano, como la de los Proyectos Urbanos Integrales realizados en Colombia.
En esta problemática es cuando surge más claramente que las respuestas nunca se restringen a la vivienda en sí, sino a la vivienda en relación a su entorno. Por esta razón la “escala intermedia” del diseño urbano y la implementación estructural de proyectos urbanos, complementados con acciones de mejora como las que actualmente está desarrollando la Intendencia de Montevideo, de manera de atender las situaciones de mayor urgencia en tanto se implementan las intervenciones definitivas.
En forma simultánea a las acciones de mejora de los entornos precarizados se debe continuar desarrollando las acciones de “prevención”, es decir aquellas que ayuden a que los sectores que están en riesgo de caer en la informalidad se sostengan en la ciudad consolidada a través de diversidad de apoyos e instrumentos que van desde los programas de rehabilitación hasta el alquiler social. Y, por supuesto, esto incluirá las 25 intervenciones en áreas específicas que se plantea ejecutar desde una política de convivencia con seguridad, articulada con la de desarrollo urbano, hábitat y vivienda.
6) Conocimiento y capacidades técnicas e institucionales. Para transformar cualquier realidad hay que conocerla, se necesitan datos y buena información; el censo nacional de población, vivienda y hogares que se proyecta para 2021 aportará sin dudas una medición más acertada de cuánto se ha avanzado y cuánto resta aún.
Pero no solamente se requiere este tipo de insumos. Las políticas deberán seguir nutriéndose del conocimiento experto y de los aportes del sector académico: investigación teórica y aplicada, pensamiento crítico, creatividad e innovación. Hay campo para seguir implementando la cooperación entre la academia y el sector público, y en estos temas todavía hay cuestiones inexploradas. Por otra parte, la formación de profesionales y la especialización en cuestiones como el hábitat y la vivienda social y el asesoramiento técnico deben desarrollarse todavía más a nivel de las formaciones de grado y de posgrado, no solamente en áreas como la arquitectura, el urbanismo y el trabajo social, sino también en otras disciplinas de las ciencias sociales y las formaciones tecnológicas, convocando a jóvenes que pueden desarrollar vocaciones y capacidades orientadas al servicio de estas tareas.
La buena experiencia de los equipos técnicos interdisciplinarios y de los institutos de asistencia técnica es una plataforma interesante desde la que seguir construyendo capacidades que demandará la política.
Por último, esto se deberá traducir en un mejor equipamiento y capacidad institucional, con dotación de profesionales y técnicos a todo nivel que deberán seguir nutriendo a las instituciones de gobierno y a las organizaciones, institutos privados y empresas que participan en la ejecución de las acciones.
7) Continuidad, profundización y actualización de las políticas y acciones. Es clave la continuidad en el tiempo de las políticas y las acciones. Estos procesos llevan tiempo, no solamente dinero, y el tiempo refiere no solamente a las acciones de transformación física del entorno y la mejora ambiental y del espacio doméstico, sino a la negociación y la construcción de acuerdos. Es el tiempo de los procesos técnicos, administrativos y de decisión política, y es el tiempo de la permanencia de la acción pública luego de que culminan las “obras”, la presencia del Estado y los programas sociales que den sostenibilidad de la mejora y mayor eficiencia al gasto.
De manera complementaria, las políticas deben continuar siendo monitoreadas, seguidas, revisadas y actualizadas. No repetir rutinas, no reiterar errores, evaluar, corregir, mejorar, innovar.
La invocación de la campaña del Frente Amplio a “hacerlo mejor” va por este lado.
¿Más de lo mismo? No. Mejor de lo mismo, más de lo nuevo
Salvador Schelotto es director nacional de vivienda y ex decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de la República.