La seguridad social desde la dictadura a la fecha

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La vida humana se construye “entre fuegos”: hay una lucha permanente entre el interés privado y las necesidades colectivas. Por un lado las urgencias de expansión económica y política de los grandes empresarios, y por otro las necesidades de los hombres y mujeres comunes del pueblo de construir un mundo solidario y protector. En esa lucha hay que tomar partido. Vale tenerlo especialmente en cuenta, cuando la reforma de las condiciones de ejercicio de un derecho humano fundamental aparecen presentadas por los actores políticos y la mayoría de los medios de comunicación como un problema de “expertos” (muchos de ellos muy valiosos y leales intelectualmente, pero unos cuantos sin credenciales para opinar sobre los problemas sociales que subyacen y deberían vertebrar la discusión). Quiero decir: la discusión esencial es política, de alta política. ¿Qué papel se le asignará al pueblo en esta discusión que habrá de afectarlo enteramente?

Las tijeras de la dictadura cívico-militar

Luego del golpe de Estado de 1973, el gobierno dictatorial intervino lo que entonces era el Banco de Previsión Social (BPS) junto con otras instituciones, y en octubre de 1979 unificó todas ellas en la Dirección General de la Seguridad Social. En este proceso recortó derechos provenientes de los períodos democráticos anteriores (ciertamente imperfectos, desparejos y caóticos). Se eliminaron causales jubilatorias, se elevaron las edades mínimas para el retiro y se redujo el monto de las jubilaciones y pensiones. Se impuso una rebaja de las tasas de aportes patronales. En particular, se eliminó el aporte patronal de 8% que financiaba el importante y beneficioso Sistema de Asignaciones Familiares, sustituyéndolo por 5 puntos del Impuesto al Valor Agregado (IVA). Se derogaron otras fuentes, recaudadas mediante impuestos a bebidas alcohólicas, carreras de caballos, rentas aduaneras, juegos de azar, etcétera, que llegaron a explicar más de 10% de los ingresos. Se establecieron topes a las jubilaciones.

Sin embargo, vale la pena destacar que aquellas modificaciones dictatoriales no alteraron la estructura del sistema, manteniendo el reparto y la solidaridad intergeneracional sin privatizar uno solo de los aspectos.

El período 1985-1989: los acuerdos incumplidos

Como parte de la lucha contra la dictadura, se había creado la Concertación Nacional Programática (Conapro), con participación de todos los sectores políticos y sociales, que alcanzó un importante número de acuerdos que mejoraban los derechos y condiciones de vida de los trabajadores y trabajadoras, jubilados y pensionistas.

Sin embargo, bajo la primera presidencia del doctor Julio María Sanguinetti solamente se cumplió con la llamada “reinstitucionalización del BPS”; se recuperó en parte el valor real de las pasividades, pero continuó su manejo discrecional para ajustar los números del sistema.

Como consecuencia de ello, el período culminó con una reforma constitucional promovida por algunas asociaciones de jubilados y pensionistas y sectores de la Asociación de Trabajadores de la Seguridad Social (ATSS), con la oposición de todo el sistema político (aunque ante el aluvión de firmas y el clima popular provocado, muchos sectores de todos los partidos políticos terminaron “ensobrando” la papeleta por el “Sí”). La iniciativa fue plebiscitada en simultáneo con las elecciones nacionales de 1989, y aprobada por 82% de la ciudadanía, que dejó escrito en la Constitución de la República que obligatoriamente el ajuste de las pasividades nunca puede ser menor a la variación del valor del Índice Medio de Salarios.

El período 1990-1994: la “motosierra” versus el pueblo

Después de un primer gran intento de reforma fracasado (que incluía una capitalización individual “ficta y estatal” similar a las “cuentas nocionales” de las que hoy se habla), en la Rendición de Cuentas de 1992, de manera claramente inconstitucional, se introdujeron artículos que empeoraban lo dejado por la dictadura (nuevos aumentos de las edades de retiro, más rebajas de los porcentajes de asignación jubilatoria, etcétera).

La respuesta inmediata fue una nueva recolección de firmas (promovida esta vez por la ATSS y el resto del PIT-CNT, la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay –ONAJPU– y el Frente Amplio), dando lugar a un nuevo plebiscito que se llevó a cabo junto con las elecciones nacionales de 1994, que obtuvo el apoyo de 76% de la ciudadanía y anuló las modificaciones restrictivas votadas en 1992.

El período 1995-1999: de espaldas a las expectativas populares

En 1994, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) realizó una encuesta que concluyó que 80% de la población veía a la seguridad social como un problema por los siguientes motivos: la insuficiencia de las prestaciones; que los beneficiados por el régimen vigente eran los empresarios, los militares y los profesionales; y que los perjudicados eran los trabajadores y los ancianos. Sin embargo, sólo 16% la veía como la principal reforma a realizar.

Si bien la presidencia de la República fue ganada por Sanguinetti, 38% de los legisladores del Parlamento electo (del Foro Batllista y del Nuevo Espacio) estaban a favor del sistema mixto, mientras que 62% (del Partido Nacional y del Frente Amplio) estaban en contra. Sin embargo, por un acuerdo entre los partidos Colorado, Nacional y Nuevo Espacio, la reforma que se votó fue absolutamente a contramano de lo manifestado y elegido por la mayoría del pueblo uruguayo: la principal reforma fue la de la seguridad social; la insuficiencia de las prestaciones pasó a ser mayor; los beneficiados por la reforma fueron los mismos empresarios (a quienes se les redujo el aporte patronal a la mitad), manteniéndose la situación de militares y profesionales; y el sistema mixto, rechazado en las urnas, pasó a ser el sistema vigente, impuesto por la Ley 16.713.

La vigencia de la ley desde 1995

La Ley 16.713 comenzó a ser aplicada de inmediato: en octubre de 1995 empezó la eliminación o recorte severo de las pensiones, especialmente de las viudas jóvenes. En abril de 1996 comenzó el sistema mixto, con un primer pilar obligatorio de solidaridad intergeneracional a cargo del BPS, y un segundo pilar también obligatorio en ciertos casos, de ahorro individual en las AFAP.

Además del aumento de la edad jubilatoria de la mujer (de 55 a 60 años en forma escalonada) se modificó el período de cálculo del sueldo básico jubilatorio y se rebajaron sustancialmente los porcentajes de asignación jubilatoria (lo que algunos técnicos mal llaman tasas de sustitución o reemplazo). Por último, se estableció en 35 el mínimo de años de trabajo requeridos, que en el caso de los trabajadores dependientes deben estar registrados en la historia laboral a partir del 1/4/1996, y en el de los no dependientes ser efectivamente cotizados.

La prestación mensual del Régimen de Ahorro Individual está “determinada por el monto acumulado de los aportes” (a los que deben restarse mes a mes las comisiones que cobran las AFAP, su lucro), “sus rentabilidades” (que en algún caso pueden ser negativas), y “de acuerdo a tablas generales de la expectativa de vida”. Es decir: el reino de la incertidumbre, todo lo que no debe ser la seguridad social.

Los gobiernos del Frente Amplio: permanencias y cambios

A pesar de tener escrito en el programa de gobierno presentado a la ciudadanía en las elecciones nacionales de 2004 y siguientes que debía eliminarse el lucro de la seguridad social, y a pesar de tener mayoría absoluta en las dos cámaras del Poder Legislativo en los tres períodos en que gobernó, el Frente Amplio nunca promovió reforma alguna que implicara un cambio de estructura del sistema, manteniendo consecuentemente el sistema mixto y las AFAP.

Por otra parte, afortunadamente, las modificaciones vigentes desde 2008 gracias a la llamada “Ley de flexibilización” efectivamente permitieron que muchos miles de trabajadores y especialmente trabajadoras accedieran o estén accediendo a jubilarse (aunque con las bajas prestaciones ya señaladas). Esos cambios fueron la reducción de 35 a 30 años de servicios para configurar causal jubilatoria; el otorgamiento a las mujeres de un año más de trabajo por cada hijo/a nacido/a vivo o adoptado/a (con un tope de cinco), y nuevas causales por edad avanzada. En 2013 se aprobó una (mala) ley que intentó facilitar la desafiliación de las AFAP de quienes se habían afiliado a ellas “voluntariamente”, y en diciembre de 2017 se aprobó otra ley que en parte soluciona el problema de los “cincuentones”, aunque rebajándoles 10% del valor inicial de su jubilación, en una clara injusticia que castiga a los integrantes de dicha franja etaria.

Como resoluciones francamente negativas, vale recordar que en el gobierno de Mujica se permitió que las AFAP cumplieran su sueño de poder invertir una parte de los ahorros de los trabajadores y trabajadoras uruguayas en el extranjero, y que en los últimos años el Banco Central se metió activamente en el sistema “toqueteando” la tasa de interés técnico a su antojo, perjudicando de por vida a miles de trabajadoras y trabajadores, anteponiendo las finanzas del Banco de Seguros del Estado que paga las “rentas vitalicias” del pilar de ahorro individual.

La alarma de 2026: el próximo problema de los “sesentones”

Buena parte de la historia de Uruguay está en las “declaraciones de servicios” que un trabajador o una trabajadora hacen al iniciar su trámite jubilatorio ante el BPS. La historia económica y social está allí con claridad. Esta conjunción de la realidad colectiva con la personal no siempre se ve: el ser que se presenta a jubilarse es alguien que viene a ejercer un derecho porque ha forjado este país con su trabajo.

Hasta hace unos 25 años –salvo en casos de actividad doméstica “con retiro”, o de la construcción– era común que toda la vida laboral se hubiera desarrollado en una sola empresa (o dos, o como mucho tres), y los períodos de inactividad apenas existían. Los salarios solían mantenerse en una meseta durante una parte larga del tiempo, o había aumentos progresivos y lentos, y los sueldos más altos se registraban en los últimos años de trabajo (a veces mediante un acuerdo trabajador-empleador). Si un empresario evasor no aportaba al BPS por un dependiente, al no ser este responsable de tal defraudación, tenía la posibilidad de proponer testigos que efectivamente conocían su actividad (ex compañeros, vecinos, etcétera).¹

Hoy, drásticamente (y sin tener en cuenta la pandemia), salvo tal vez en el empleo público y en algunas excepciones privadas, las empresas declaradas cambian en plazos cortos; los períodos de inactividad se reiteran; y la evolución de los salarios es impredecible: puede ir en ascenso; bajar por un cambio brusco y obligado; puede no existir por períodos de desocupación no compensada, changas, actividad “en negro”; o llegar a ser muy importante en algunas ramas de actividad.

Esta realidad, con esas historias laborales propias de los cambios en el mercado de trabajo –más cierto comportamiento de las nuevas generaciones que debería estudiarse– permite asegurar que lo peor del sistema jubilatorio aún no lo hemos visto. A partir de 2026 empezaremos a ver decenas de miles de “sesentones” sin derecho a jubilación, por no poder reunir el mínimo de años de servicios registrados necesarios. ¿Por qué hablamos de 2026? Porque entonces se cumplirán 30 años de vigencia plena de la historia laboral.

Para dimensionar la gravedad real del problema, estudios recientes en poder de la Comisión de Expertos afirman que, “en promedio, los hombres cotizan el 59% de su vida laboral y las mujeres el 55%”. Y el nivel de ingresos influye sustancialmente: mientras que entre el 20% de la población con mayores ingresos “la mitad logra completar aportes por el 100% de su vida laboral, entre la población de menores ingresos ese guarismo se reduce apenas a 4%”. De cada 100 trabajadores de muy bajos ingresos, solamente cuatro registran la totalidad de su vida laboral.

Esos nuevos excluidos del sistema serán básicamente trabajadoras domésticas, trabajadores rurales, de la construcción y otros sectores de la industria y el comercio, particularmente de sueldos bajos, “unipersonales”, microempresarios de la ciudad y el campo: “los informales”. La cobertura casi universal del sistema que hoy nos enorgullece pasará a ser parte de la historia si el parámetro “años mínimos de servicios” para obtener causal jubilatoria no se modifica en la reforma a estudio.

La situación de los actuales jubilados y pensionistas

Como regla, la inmensa mayoría de quienes se jubilan pasa a cobrar menos, justo cuando más necesitan. Dígase solamente que 70% del total de pasividades pagas por el BPS está por debajo de los 27.000 pesos mensuales, y que 30% está por debajo de 16.000 pesos, ambas cifras nominales.

Pensemos solamente en un ejemplo significativo: los préstamos sociales. Es el sector del BPS que más trabaja en todo el país, con mayor afluencia de público, con colas que comienzan antes del inicio del horario de trabajo. Aunque cueste creerlo, hay miles y miles de jubilados y jubiladas que desde hace años han entrado en una calesita de renovación de préstamos de la cual no pueden salir.

Si bien estos pocos datos forman parte importante de la realidad social de Uruguay, no parecen quitarle el sueño a la mayoría de los integrantes del sistema político, y a veces también del movimiento social. La lucha por mejoras puntuales o parciales hay que hacerla siempre: pero no al bajo precio de abandonar el objetivo de alcanzar una sociedad verdaderamente justa y solidaria. ¿Cuántos dirigentes políticos plantean firmemente la necesidad de jubilaciones mínimas que alcancen un nivel de dignidad real? ¿Por qué nos hemos acostumbrado a que una persona que se jubila pase a ganar menos –y viva peor– como si fuera algo inherente a la naturaleza humana?

Adolfo Bertoni fue presidente de la ATSS y hoy integra su comisión especializada en seguridad social.