Esta semana en conferencia de prensa el gobierno anunció las primeras medidas económicas de relevancia por fuera de lo contenido en el proyecto de ley de urgente consideración. Si bien se hicieron varios anuncios, hubo dos que se destacaron. El primero consistió en aumentos tarifarios de 10,7% para OSE, 10,5% para UTE y 9,78% para Antel, mientras que las tarifas de ANCAP permanecerían incambiadas por el momento.
El segundo, menos esperable y más llamativo, fue la disminución de los descuentos de IVA en pagos con tarjetas de débito a productos en general y en pagos a restaurantes. O, lo que es lo mismo pero dicho de manera menos eufemística, un aumento del IVA para los pagos bajo esta modalidad, en el primer caso de dos puntos y en el segundo de cuatro puntos.
Aquí nos centraremos en el ajuste tarifario para comentar tres elementos que se disparan tras los anuncios realizados esta semana, asociados a tres dimensiones temporales diferentes. En primer lugar, en cuanto al presente, la razonabilidad de la magnitud de los aumentos anunciados; en segundo lugar, con respecto al pasado, la disonancia entre esta decisión y la retórica mantenida en años anteriores; en tercer lugar, hacia el futuro, la señal que da la presencia del presidente en la conferencia de prensa en relación con la política tarifaria venidera para Uruguay durante esta administración.
Tarifazo o no tarifazo, esa es la cuestión absurda
Parece obvio, pero hay que decirlo porque nos han malacostumbrado: no todo aumento tarifario merece el adjetivo “tarifazo”. De forma simplificada, para pensar sobre cuán alta o baja resulta una modificación de tarifas podemos seguir los siguientes pasos, con creciente grado de complejidad.
Primero, lo que uno hace intuitivamente por lo general es comparar el aumento tarifario con la inflación, que en Uruguay cerró en 2019 en 8,8%.
Segundo, en este caso se abre una discusión sobre qué marco temporal tomar. Varios analistas plantean que la inflación relevante no es la de 12 meses, sino la de 15 meses, porque hay que tomar como punto de comparación el último ajuste tarifario, que fue en enero de 2019. En los informativos se mostraba la comparación del aumento tarifario con la inflación entre diciembre de 2018 y marzo de 2020 (proyectada), que daría un valor de referencia de 13,1%. En rigor, entiendo que este cálculo no es del todo correcto, porque en diciembre hay un pico para abajo en el Índice de Precios del Consumo (por el efecto de UTE Premia) que sesga la inflación acumulada en ese período hacia arriba y no resulta una buena referencia. Si se quieren tomar 15 meses, es mejor tomar como referencia el período comprendido entre noviembre de 2018 y febrero de 2020, que no tiene este efecto distorsivo y da una inflación acumulada de 11,3%.
Tercero, en realidad la comparación con la inflación es una pista, pero es más correcto observar la evolución del conjunto de costos que tienen las empresas, que no se ajustan por inflación en todos los casos. Muchos componentes evolucionan con el valor del petróleo, el valor dólar (el petróleo se compra en dólares, los contratos con eólicos privados son en dólares) o la evolución de los salarios (que dependiendo de la empresa pesan más o menos). A grandes rasgos, el precio del petróleo –en un escenario de volatilidad e incertidumbre brutal– cayó a la mitad, el dólar subió 30% y los salarios subieron en línea con la inflación.
Cuarto, un análisis más sofisticado debería contener proyecciones de cada uno de estos precios para el año 2020, además de definiciones sobre la rentabilidad que se le exigiría a las empresas, la política de inversiones (se anunció una baja de 15%), la política de financiamiento, los ahorros esperados (que en el programa del Partido Nacional ascendían a 348 millones de dólares) y proyecciones de demanda, y a partir de la construcción de un programa financiero con la estructura de costos de las empresas obtener un número que refleje la variación necesaria de tarifas.
Estos diferentes pasos evidentemente complejizan el análisis, y podríamos hacer muchos cálculos con más y más supuestos y refinamientos, pero nos alejaríamos del punto central que es importante trasmitir. Más allá de si el número con el cual debería compararse el aumento de tarifas es 8,8%, 11,3%, 13,1%, un promedio ponderado de la evolución de las costos de las empresas o un número que surja de un análisis detallado de su programa financiero, el punto central es que un aumento tarifario como el anunciado no parece merecer denominarse tarifazo, como tampoco lo merecían los aumentos anteriores que realizaron los gobiernos del Frente Amplio (FA).
El problema no es tanto la magnitud del aumento, sino la disonancia entre este y las promesas de campaña.
¿Cuál es el problema entonces? El problema no es tanto la magnitud del aumento, sino la disonancia entre este y las promesas de campaña. Más aun, el problema es la inmensa distancia entre el ajuste tarifario realizado y la retórica desplegada por un conjunto de políticos que ayer eran oposición y hoy son gobierno. Este punto conecta presente con pasado, y se desarrolla a continuación.
El relato económico del nuevo gobierno y el cuento “El tariFAzo”
El corazón del relato económico del gobierno entrante tiene como componentes principales un escenario de crisis económica producto de una herencia maldita (que apareció en la conferencia de prensa cuando se anunció el ajuste de tarifas, y seguirá apareciendo), un culpable llamado atraso cambiario y una solución que consiste en bajar el gasto público.1 Si bien estos elementos son los personajes centrales del relato, existen otros periféricos pero también importantes. Uno de ellos es el cuento “El tariFAzo”.
Quienes ahora ocupan los sillones del gobierno nacional sostuvieron, cuando eran oposición, sistemática y porfiadamente, que cualquier ajuste tarifario constituía un tarifazo. Fueron oposición durante un período de 15 años en el cual las tarifas se mantuvieron o descendieron en términos reales, y además descendieron sustancialmente con relación al poder de compra de los salarios.
La alerta ante el tarifazo fue proclamada en reiteradas oportunidades. Por mencionar solamente los últimos dos años: en 2019, ante anuncios de aumentos por debajo de la inflación (OSE 7,8%, UTE 5,7%, Antel 7%, ANCAP 0%, con una inflación de 8%), se denunció que “se confirmó otro tarifazo. Esperaron hasta el último momento para dar a conocer otro capítulo del ajuste fiscal Frente Amplio”, y que “la UTE tenía margen para bajar 10 % en la factura eléctrica de hogares y los combustibles también tenían margen para bajarlos”; antes, en 2018, también ante aumentos por debajo de la inflación para todas las tarifas con excepción de la nafta, se exclamó “otro #tariFAzo”, “el gobierno no entiende que el trabajador y el productor nacional no bancan más ajustes. Se están rifando la plata de la gente. El bolsillo del uruguayo no da más” y “tarifazo vergonzoso”. Durante la campaña electoral el actual presidente manifestaba que “si gana el Partido Nacional se terminó el aumento de tarifas”.2
De esta forma, la conferencia de prensa no sólo fue un anuncio de aumentos tarifarios, sino el primer y más sonado episodio –y con seguridad no el último– de un giro evidente y necesario que imprime la responsabilidad de la conducción del Estado. La primera etapa de un cambio en la narrativa que ayer vibraba gritando “¡Tarifazo!” y hoy serenamente habla de “adecuaciones tarifarias”.
La clase política tiene varias funciones nobles dentro de la sociedad. Quienes están en el Poder Legislativo tienen la responsabilidad de discutir y aprobar las reglas de funcionamiento de la nación (leyes), y quienes tienen cargos ejecutivos también aprueban reglas (decretos, ordenanzas, reglamentaciones), y tienen como deber administrar de la mejor manera posible los recursos públicos.
Sin embargo, además de estas tareas, tienen una que es menos evidente, pero quizás es más importante para la vida democrática: utilizar argumentos razonables para mejorar la calidad del debate ciudadano. El pecado mayor de quienes hoy gobiernan no reside en la decisión misma del aumento de tarifas, sino en este segundo terreno: el haber manejado argumentos y expresiones exageradas con los aumentos tarifarios de los gobiernos precedentes. Quizás esta forma de hacer política pueda tener resultados en votos, pero genera una dinámica de análisis en la ciudadanía que, una vez en el gobierno, se puede volver en su contra como un boomerang.
Aunque resulta tentador tildar de tarifazo a este aumento tarifario, debería reflexionarse sobre lo razonable de tomar esa postura, y lo peligroso que puede ser para el sano debate democrático.
El pasaje entre oposición y oficialismo se da en ambas direcciones, y el FA estrena un rol que no ocupó durante varios años. En este marco, también hay discusiones pertinentes sobre el papel que debe jugar en el debate público. Si bien resulta tentador utilizar la expresión tarifazo sobre este aumento tarifario, debería reflexionarse sobre lo razonable de tomar esa postura, y lo peligroso que puede ser para el sano debate democrático. El boomerang del tarifazo puede ser entretenido y “útil” en el corto plazo, pero nos terminará cortando a todos la cabeza en el largo plazo.
Más allá de las relevantes discusiones sobre la eficiencia de las empresas públicas, qué rentabilidad deben tener, cuánto deben volcar a rentas generales, qué criterios deben guiar la fijación de tarifas, dónde se ubican en las comparaciones internacionales y qué tan razonables son estas comparaciones, sería importante trasmitir a la población una realidad: en un país como Uruguay, con una inflación promedio de 8% en los últimos diez años, es muy difícil o casi imposible que no haya un aumento nominal de tarifas con una periodicidad anual. Esto no quita que el país deba continuar buscando brindar sus servicios públicos al mínimo costo posible para la ciudadanía, con el objetivo de que nadie se prive de su consumo, pero sólo se podrá caminar con firmeza hacia ese objetivo si logramos basar las discusiones sobre parámetros razonables, en lugar de hacerlo sobre adjetivos estruendosos.
El detalle del presidente anunciando los ajustes tarifarios
En economía hay una discusión, conocida sobre todo en el mundo de la política monetaria, que se titula “discrecionalidad versus reglas”. Esta discusión trata sobre si los hacedores de política económica deben actuar de forma discrecional o si deben ceñirse a una regla fija, y cuál es el mejor equilibrio entre ambas opciones.
Esta disyuntiva también se aplica al caso de la política tarifaria, y hace años que en Uruguay se discute qué tanto debe tener discrecionalidad el Poder Ejecutivo en su fijación y qué tanto debe seguir una regla preestablecida.
De la lectura de los programas de gobierno, a partir de lo que se podía conversar con los equipos técnicos del gobierno actual y observando algunos cambios propuestos en la ley de urgente consideración (en el sentido de potenciar las unidades reguladoras de los mercados en los que operan las empresas públicas, Ursec y URSEA), se podía intuir una tendencia o visión general: la idea de ir hacia un mecanismo de ajuste tarifario que se podría conceptualizar como menos político y más técnico, o dicho de una forma más apropiada, más reglado y menos discrecional.
Adicionalmente, en los últimos ajustes tarifarios realizados por el FA hubo una mayor apertura y detalle de los criterios tomados, en particular una explicitación de cada una de los parámetros utilizados, informados por el equipo económico en sus presentaciones al parlamento y publicados en los portales web del gobierno.
Esta línea de política se choca de lleno con la imagen presentada el miércoles, en donde el presidente de la República se sienta en la conferencia y forma parte del anuncio de los ajustes tarifarios. Es difícil pensar algo más político que su presencia en esa conferencia de prensa. Quizás entusiasmado con su nuevo rol, quizás convencido de que la estrategia adecuada es mostrarse como un presidente que toma decisiones (cerró su discurso de asunción diciendo: “Llegó la hora de hacerme cargo”), quizás a sabiendas de que la decisión tomada generaría disonancia con sus promesas de campaña, el presidente decidió anunciar personalmente el aumento de las tarifas.
La presencia del presidente en la conferencia de prensa donde se anunció el aumento imprime una dimensión política a la fijación de tarifas que genera interrogantes respecto de las nociones que guiarán la política tarifaria.
Quizás parezca un detalle menor, pero siento que no lo es. La presencia del presidente en la conferencia de prensa imprime una dimensión política a la fijación de tarifas que genera interrogantes respecto de las nociones que guiarán la política tarifaria del nuevo gobierno. En particular, sobre si efectivamente se avanzará hacia un escenario de mayores reglas en la fijación de tarifas (como se anunciaba) o si se reforzará la discrecionalidad en el manejo de estas.
Aunque parezca un tecnicismo, es importante señalar esta cuestión, por la importancia del tema en sí mismo y también como una pieza más del macrorelato del nuevo gobierno. Como espejo para comprender también la evolución de la política cambiaria, la política impositiva o la propuesta de disminución del gasto público sin tocar las áreas de salud, educación y seguridad. En definitiva, para comprender cómo se desarrollarán las políticas públicas, que no es sólo ver si se cumplen o no las promesas de campaña, sino comprender cómo se va ajustando el relato del nuevo gobierno en su pasaje del pasado al presente, y en su proyección al futuro. El tiempo dirá.