El Poder Ejecutivo incluyó en el proyecto de ley de urgente consideración (LUC) modificaciones a la ley del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas (SNAP) que condicionan la incorporación de tierras al Sistema al consentimiento previo de sus propietarios. En caso contrario, se requerirá su expropiación por parte del Estado.
Este cambio implicaría volver al texto de la Ley 17.234 del año 2000, anulando la modificación introducida mediante la Ley 17.930 de 2005, que fue promovida para viabilizar la efectiva implementación del SNAP, asunto priorizado por el gobierno del momento.
El cambio propuesto en la LUC representa una amenaza a una trayectoria que permitió un avance significativo en la construcción del SNAP, apostando a una concepción moderna que busca armonizar conservación y desarrollo.
Las áreas naturales protegidas y su evolución
El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), del que Uruguay es parte, establece que un área protegida es “un área geográficamente definida que está designada o regulada y gestionada para lograr específicos objetivos de conservación”. La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) la define como “un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros tipos de medios eficaces, para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados”.
Inicialmente, las áreas protegidas eran espacios “cerrados” donde se excluía o limitaba de manera muy estricta la actividad humana. Eran casi exclusivamente tierras estatales donde no se realizaban actividades productivas.
Esta concepción fue cambiando hacia otra que las considera espacios vinculados a su entorno y donde se busca armonizar la conservación de valores naturales y culturales con el uso humano, contribuyendo al desarrollo sostenible. Esto ha permitido transitar hacia sistemas en los que las áreas protegidas involucran crecientemente tierras privadas y bajo producción u otros usos humanos.
Así, las áreas protegidas terrestres en el mundo y en nuestra región se asentaron inicialmente en espacios con muy baja actividad humana y de propiedad estatal: selvas, montañas, glaciares, desiertos… Todavía hoy es muy reducida la proporción de áreas protegidas que involucran tierras productivas y bajo propiedad privada en muchos países.
El contexto uruguayo y su trayectoria
A diferencia de la mayor parte de los países de la región, Uruguay tiene un altísimo porcentaje de sus tierras bajo propiedad privada e incorporado a sistemas productivos desde etapas muy tempranas de su historia. Esto es resultado de sus características ecosistémicas y de su proceso histórico. Sin embargo, en virtud de que una de las actividades predominantes ha sido la ganadería pastoril, y que gran parte de los productores han hecho un uso cuidadoso de sus predios, una alta proporción del territorio presenta niveles de “naturalidad” destacados. Así, Uruguay es uno de los países con pastizales naturales de mayor diversidad y mejor conservados. Tiene en consecuencia una contribución destacada a realizar en el cuidado de estos ecosistemas, de los más amenazados a escala mundial.
En 2005, Uruguay era el país más rezagado en América Latina y Caribe en el desarrollo de un SNAP. Contaba con algunas áreas con distintas figuras de protección, pero estas no eran parte de un sistema, muchas carecían de valor para la conservación, otras eran “áreas de papel” sin gestión de ningún tipo. Sólo unas pocas eran realmente áreas protegidas bajo manejo.
A partir de entonces, Uruguay implementó cambios conceptuales, normativos, institucionales, humanos y financieros que permitieron poner efectivamente en marcha el SNAP.
El camino recorrido en los últimos años fue innovador y priorizó armonizar el uso humano con la conservación.
Una trayectoria innovadora
El camino recorrido en los últimos años fue innovador y priorizó armonizar el uso humano con la conservación. El diseño e implementación del SNAP debió enfrentar desafíos relacionados a un vínculo muy estrecho entre la protección de la biodiversidad y valores culturales asociados, las actividades económicas que se desarrollan en esas tierras, y la propiedad de estas.
El camino “convencional” para abordar estas tensiones habría sido el propuesto por la ley original del SNAP y al que ahora se aspira a regresar: el pasaje de esas tierras al Estado, excepto en aquellos casos en que los propietarios manifestaran su consentimiento.
El camino construido durante estos 15 años fue otro. Más justo. Más creativo. Más rico en oportunidades para el desarrollo y la mejora de las condiciones de vida en el medio rural.
Analicemos lo que venimos de sostener.
Un camino más justo
El camino construido durante los últimos 15 años fue más justo porque aborda de manera más adecuada la tensión entre el “bien común” y el “interés particular”. La ley del SNAP –como buena parte de la normativa ambiental uruguaya– se apoya en el concepto de “interés general” consagrado en la Constitución. Este justifica limitar el interés particular para atender una causa superior para el conjunto de la sociedad. En Uruguay hay una cultura arraigada y con alto nivel de aceptación social para este tipo de políticas a nivel urbano. A nivel rural, si bien ha habido avances (por ejemplo, para controlar la tala de monte, la erosión y degradación de tierras, o la contaminación de aguas), son más cuestionados. Pero cada vez más actores, incluidos productores, son afines y comprenden que también son vitales para el propio desarrollo de su actividad, especialmente a mediano y largo plazo.
La cuestión de fondo es el difícil equilibrio entre los derechos entre las personas; entre los derechos individuales y los derechos colectivos; y entre los derechos humanos y los denominados derechos de la naturaleza.
La cuestión de los derechos entre las personas refiere a que los derechos de uno se limitan donde comienzan los del otro; este concepto tiene un amplio grado de aceptación y está reconocido en múltiples normas y prácticas sociales.
La cuestión de los derechos individuales con relación a los derechos colectivos es motivo de mayor controversia. ¿Cuánto debe condicionarse el interés privado por el interés del conjunto de la sociedad? Si soy propietario de un predio rural, ¿tengo derecho a utilizarlo de cualquier modo, aunque lo “destroce”? ¿Tengo derecho a utilizarlo sin cuidar valores de alta significación para el conjunto de la sociedad, como un paisaje, un ecosistema, los elementos que lo integran, los procesos que en él se desarrollan, los servicios ecosistémicos que brinda (provisión de agua, captura de gases de efecto invernadero, soporte de actividades productivas y turísticas, u otros)?
El escalón más ambicioso vincula los derechos humanos con los llamados derechos de la naturaleza. Estos implican reconocer que hay elementos más allá de los humanos, a los que también les asisten derechos. Este asunto es motivo de mucha mayor controversia. Representa un salto cualitativo para superar una forma de ver la realidad que nos coloca a los humanos como centro de todo.
Sea cual sea el abordaje que se adopte, parece evidente que estos conflictos requieren regulaciones sociales. Ni el “libre juego del mercado” ni la acción de los individuos en un marco de libertad sin ninguna regulación permiten atenderlos. Si no se establecen regulaciones pactadas socialmente, los que “pagan el pato” son los menos poderosos y, al fin de la historia, el conjunto de la sociedad. Vale decir, se generan situaciones de injusticia social más o menos profundas.
Un camino más creativo
Durante los últimos 15 años se desarrolló un proceso creativo que implicó generar acuerdos y gestionar la puesta en marcha de cambios de manera gradual y adaptativa, aprendiendo del propio proceso, junto con los actores del territorio. También requiere instrumentos de incentivo para la transformación de los sistemas productivos y los servicios en las áreas protegidas. Esta materia representa un gran desafío. Se recurrió a mecanismos existentes que se orientaron a apoyar a productores en áreas protegidas. Y se realizaron avances hacia instrumentos más específicos: una marca SNAP para valorizar productos y procesos; el reconocimiento social de los esfuerzos de conservación realizados por privados; el diseño de instrumentos económicos temporales (“de arranque”) o permanentes (asociados a costos de oportunidad significativos y de largo plazo). Todos ellos han sido definidos como prioridades estratégicas del SNAP para los próximos años.
Un camino rico en oportunidades
El camino transitado posibilita el desarrollo y la mejora de las condiciones de vida porque apuesta al enorme potencial del país para desarrollar sinergias entre conservación, generación de ingresos, nuevas fuentes laborales y mejora de las condiciones de vida. El énfasis en el SNAP fue puesto, desde el arranque, en identificar y promover trayectorias que implican capitalizar oportunidades de “ganar-ganar-ganar”. Como las posibilidades en ganadería pastoril sobre campo natural. O en turismo de naturaleza en predios rurales. Otras actividades son más difíciles de armonizar y requerirán instrumentos más potentes de incentivo. La expropiación o compra de tierras por el Estado debería ser el “último recurso” a utilizar cuando esta compatibilización resulte muy difícil. Extremando la búsqueda de mecanismos para conciliar la conservación con aprovechamientos que generen ingresos y mejores condiciones para propietarios y trabajadores. La experiencia de estos 15 años muestra que esto es posible.
Un camino a compartir, continuar y profundizar
Hemos sido capaces de innovar en un abordaje que es visto con interés por actores de otros países y de organismos internacionales. Ha llamado la atención de estos observadores una trayectoria que, a pesar de no contar con instrumentos de incentivo económico potentes, permitió avanzar en un SNAP en tierras privadas y productivas. Una trayectoria basada en el nivel de conciencia de productores y propietarios rurales, junto con ricos procesos de búsqueda de armonización de usos. Así, actores de otros países encuentran en la experiencia uruguaya inspiración y referencia para avanzar en sus propias realidades. Y han acordado relaciones de cooperación para aprender juntos. Un pequeño país latinoamericano, el más atrasado en esta materia hace 15 años, se ha posicionado en el concierto internacional por este y otros aspectos innovadores de su SNAP.
Tenemos un SNAP joven que ha avanzado mucho y con una estrategia a futuro. En poco más de diez años desde la incorporación de su primera área, el SNAP hoy integra 17 áreas que cubren 1% del territorio continental y marino. Esto está lejos de las metas nacionales y globales, pero, gracias a un diseño cuidadoso, alcanza un alto nivel de representatividad de la biodiversidad del país: 100% de los paisajes y ecorregiones; 51% de los ecosistemas amenazados; 45% de las especies prioritarias para la conservación. Una gestión planificada ha permitido que estas áreas tengan algún nivel de efectiva gestión. Apostando a la articulación interinstitucional y a la participación social, procurando construir colectivamente. Es un sistema pequeño que debe ampliar su cobertura, seguir mejorando su gestión y lograr una más estrecha articulación con el resto del territorio. En síntesis, el SNAP uruguayo es todavía un sistema joven, que ha realizado avances muy significativos, y que tiene grandes desafíos por delante.
Una apuesta por sumar; una apuesta por armonizar
Este camino no implica desconocer los derechos de los propietarios de la tierra. Implica establecer regulaciones para que el uso de sus predios contribuya a objetivos superiores de la sociedad, y al mismo tiempo los beneficien de una trayectoria hacia modalidades más sostenibles en todas sus dimensiones. Bajo esta perspectiva, propietarios, productores, empresarios, trabajadores y sus familias son socios en innovaciones en las formas de vincularnos con nuestro medio natural. No se trata de que el Estado les quite la tierra para ponerle un candado y prohibir todo adentro. Se trata de construir formas de aprovechamiento de las que ellos sean actores y beneficiarios, abriendo nuevas oportunidades y mejores condiciones de vida en el campo. Existen hoy ejemplos exitosos de este tipo en el mundo y en el país.
Para que estas iniciativas sean efectivas necesitan un abordaje integral que sólo el Estado, con las garantías que nuestro marco democrático establece, puede asegurar. Se trata de decisiones basadas en el bien común que no deben ser resorte únicamente de intereses individuales o sectoriales. Si no, ¿quién vela por el interés del conjunto de la sociedad? ¿Cómo la sociedad es parte de la construcción de ese proyecto mayor?
Un apunte de coyuntura... y de futuro
La pandemia actual saca a luz evidencias científicas sobre la incidencia de la presión humana sobre la biodiversidad y los espacios naturales en eventos de este tipo. Como el cambio climático y otros fenómenos globales, pone de manifiesto que la salud del planeta está comprometida por un estilo de producción, consumo y desarrollo. Y muestra la oportunidad que representa ampliar y fortalecer un SNAP integrado al territorio y las actividades humanas, protegiendo mejor la salud de los ecosistemas, y como consecuencia, nuestra salud. Para eso se necesita la concurrencia de toda la sociedad. E implica cambios en los comportamientos productivos, de consumo y de vida en general, de modo que la acción individual contribuya al bien común.
Ante una decisión trascendente
En este contexto, la discusión de los últimos artículos incorporados en la LUC implica optar entre dos trayectorias: - Una más simplista y costosa, que depende de invertir importantes recursos financieros para expropiar tierras y que, en consecuencia, implicará enormes dificultades para avanzar. Además, ineficiente y limitada, ya que desaprovecha oportunidades de sinergia entre conservación y desarrollo. - Otra más eficiente en el uso de los recursos y rica en oportunidades para armonizar producción y conservación y, en ese marco, un desarrollo más sostenible y justo. Y que requiere inteligencia, diálogo, creatividad y convicción sobre los valores que como sociedad debemos cuidar.
Es una decisión trascendente que marcará las posibilidades para seguir construyendo un SNAP que contribuya a cuidar nuestro rico patrimonio natural y cultural, a la vez que a inventar y promover formas más sostenibles de producir, consumir y vivir. Y como consecuencia, que permita un ambiente más sano, una sociedad más justa y personas más felices.
La sociedad y el Parlamento tienen la palabra.
Guillermo Scarlato es ingeniero agrónomo, magíster en Planificación y Políticas de Desarrollo Rural. Fue director del SNAP y gerente del Área Ecosistemas de la Dirección Nacional del Medio Ambiente del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.