Tiempo atrás se solía citar el título del libelo de Lenin, “Un paso adelante, dos pasos atrás”, referido a debates internos del Partido Obrero Social Demócrata de Rusia. Toda discusión sobre táctica en el movimiento popular incluía consideraciones sobre pasos y su incierta dirección.
En este Uruguay, salvando distancias espaciales, temporales y de contenido, el asunto de la institucionalidad ambiental en la ley de urgente consideración (LUC) se podría titular así. En este caso, los pasos atrás son muchos más que dos.
Pretexto
La creación del Ministerio de Ambiente (primero fue Medio Ambiente y Agua, luego Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en el camino perdió Desarrollo Sostenible) es una partición simple de la estructura orgánica del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, paradójicamente votada en la Cámara de Senadores el 5 de junio.
Fue un compromiso de campaña del actual presidente y del Partido Nacional en 2019, y se incluyó en el “Compromiso por el país” acordado por los cinco partidos coaligados de cara a noviembre. Allí se asociaba la creación del ministerio con una variada lista de temas, entre ellos el incremento de la participación ciudadana y el impulso de políticas públicas participativas en temas ambientales, el monitoreo y la recuperación de cursos de agua, suelos y aire, la protección de acuíferos, la “reformulación” del Sistema de Nacional Áreas Protegidas (SNAP), la economía circular, la gestión de residuos, el bienestar animal, la educación ambiental, etcétera.
En la Exposición de Motivos de la LUC, poco divulgada y menos leída, se justifica la creación del ministerio por la “seguridad ambiental” y la “protección del medio ambiente como componente fundamental de los derechos humanos, siendo el ordenamiento territorial y el desarrollo sostenible herramientas esenciales de su planificación y su gestión”. Se concluye en el texto que el objetivo es “jerarquizar políticamente las políticas públicas ambientales, aumentando los poderes de policía ambiental y la regulación efectiva del desarrollo sostenible”. Nada de esto quedó en el articulado aprobado.
El eventual “paso adelante” en la institucionalidad ambiental conlleva no dos, sino muchos pasos atrás. Por el texto aprobado y su contexto, esencialmente anacrónico, retrocede en conceptualización y gestión del ambiente y políticas ambientales a un tiempo anterior a 1990. Es un ministerio del siglo XX más que apuesta a institucionalidad moderna, fuerte e inteligente como la que se requiere en el siglo XXI. Muchos pasos atrás retrotraen tres décadas de proceso de construcción y despliegue de la política ambiental, de inclusión a nivel constitucional, legislación y desarrollo de políticas, programas y proyectos. Desestiman la transversalidad y coordinación con políticas de desarrollo, sociales y productivas, y evaporan todo espacio de consulta y participación ciudadana.
Cabe recordar que el Frente Amplio en su programa hacia las elecciones de 2019 no preveía la creación de un Ministerio de Ambiente, pero la dejó abierta; el candidato a la presidencia planteó la idea de crear un “Ministerio de Ambiente y transición sustentable”, apuntando a una gestión ambiental sustentada en una conceptualización moderna de la estructura del Estado y a una fuerte transversalización de la política ambiental, con visión estratégica articulada con lo productivo. Nada de ello está contemplado en esta triste versión.
Texto
El diseño aprobado (contenido en los artículos 288 a 300) resulta avaro y anodino, no introduce mejoras en la institucionalidad y determina peoras varias.
Lo aprobado atrasa en lo conceptual. Aparece entreverado en una LUC heterogénea en disposiciones cuyo hilo conductor, confesado por sus impulsores, es la “libertad”: del evasor fiscal, el lavador de activos, el empleador omiso, el productor de chorizos artesanales.
La nueva institucionalidad ignora prácticamente toda la construcción legislativa institucional y política en materia ambiental de los últimos 30 años: leyes como la General del Ambiente, de creación del SNAP, de Política Nacional de Aguas, de Ordenamiento Territorial, y políticas como el Plan Nacional Ambiental, el Plan Nacional de Aguas, el Plan de Saneamiento y la Estrategia de Acceso al Suelo Urbano.
“La ausencia del desarrollo sostenible en el nombre del ministerio no es inocente: se descartó incluir en la nueva cartera competencias asociadas al manejo de recursos naturales (bosque nativo o recursos acuáticos) y a toda área productiva”.
La creación aprobada no considera la respuesta al cambio climático, ni los compromisos, programas y proyectos desarrollados exitosamente en los últimos 15 años, quizás para no colisionar con los componentes productivistas y negacionistas que forman parte del esquema de la coalición conservadora-empresarial que sustenta al gobierno.
La ausencia del desarrollo sostenible en el nombre del ministerio no es inocente: se descartó incluir en la nueva cartera competencias asociadas al manejo de recursos naturales (bosque nativo o recursos acuáticos) y a toda área productiva. Es grave la desvinculación del ambiente respecto del desarrollo, así como la desvinculación del ambiente respecto del contexto social y cultural. Por esa razón, es una gran pérdida la falta de integración del ordenamiento territorial, que en la versión actual queda en el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial. En relación con esto se registró una bizarra discusión que acotaba el urbanismo a las ciudades y el ordenamiento territorial al medio rural. Como compromiso (mal resuelto), el Ministerio de Ambiente tendrá como cometido el “ordenamiento ambiental” (sic).
Tampoco asume instancias de participación consagradas en diferentes textos legales en materia de agua, ambiente y ordenamiento territorial, sino que las ignora.
Como consecuencia, en los hechos se consagra una simple agencia ambiental de evaluación de proyectos (públicos o privados), pasiva y reactiva, resignando toda competencia de planificación y desempeño proactivo. Así, se quema una oportunidad para fortalecer la institucionalidad ambiental del país, lo que hubiera requerido otros tiempos, otros estudios y propuestas, y sobre todo otro nivel de consulta y participación.
Contexto
Mientras, la LUC cargó también contra las áreas naturales protegidas (claves en cualquier política de conservación ambiental), primero intentando hacer primar el derecho de propiedad frente al interés general, y luego consagrando una pulverización del SNAP en 19 unidades de imposible coordinación. Si entendemos que en el origen de la pandemia está la excesiva presión sobre ecosistemas y ambientes naturales, calibraremos la gravedad de este desmantelamiento.
El contexto determina asimismo una drástica reducción de capacidades, presupuesto y equipo humano. Se anuncia que importantes tareas que actualmente están a cargo de la Dirección Nacional de Medio Ambiente y de la Dirección Nacional de Aguas serán afectadas por el recorte de 40% de los contratos: incluyen una alta proporción de los técnicos responsables de controles ambientales entre otras actividades asumidas por esas reparticiones.
Pero el contexto implica más: la ofensiva restauradora desatada el 1º de marzo vino con la decisión de abatimiento de los créditos presupuestales para 2019; recorte de 15% para todas las instituciones públicas, incluyendo a toda la enseñanza, en particular la Universidad Tecnológica y la Universidad de la República (tan citadas en la lucha contra la pandemia). Se reduce el financiamiento a la ciencia, tecnología e innovación y al sistema universitario público (más allá del caramelo que se obsequió a la comunidad científica al revertir el recorte del Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas), y se proyecta un escenario de ajuste fiscal aún más oscuro para todos los niveles de la educación pública y la ciencia en el presupuesto quinquenal. Con ello se retrocede en formación de recursos humanos a alto nivel y en la asociación virtuosa entre gestión pública y conocimiento. Dados el pretexto y el texto, en la oscuridad del contexto, discutir si se debió votar estos artículos se ciñe a quienes, como diría Mariano Arana, “vivimos adentro de un matraz”.
Salvador Schelotto fue decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de la República y director nacional de Vivienda.