Los gobiernos pasan y el Estado queda

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En Uruguay, a diferencia de otros países, la figura estatal se encuentra presente en distintos aspectos de nuestra vida, desde el nacimiento hasta la defunción. Desde la seguridad pública, el alumbrado de las calles, la sanidad, la legislación y el conjunto de reglas que rigen nuestro comportamiento hasta la educación pública: el Estado se hace presente nutriendo una rica tradición histórica. Si bien cada uno de nosotros puede reflexionar y observar su presencia en la vida cotidiana, por momentos parecería ser un tanto confuso y difuso de qué hablamos cuando hablamos de Estado.

La evolución histórica del Estado en Uruguay se caracteriza por presentar distintas etapas vinculadas estrechamente con diferentes modelos de acumulación y desarrollo que el país ha experimentado durante su historia. Teniendo en cuenta que contamos con datos y abordajes teóricos homogéneos para la segunda mitad del siglo XIX y, especialmente, para todo el siglo XX,¹ podemos establecer los años posteriores a la finalización de la Guerra Grande (1853) como el punto de partida del relato sobre los diferentes tipos de Estado en Uruguay.

El primer régimen estatal lo podemos ubicar entre 1853 y 1930, centrado en el rol protagónico de las funciones coercitiva, social y económica. Concretamente, con el establecimiento de los primeros esquemas militares profesionales, los esquemas policiales de los diferentes departamentos del país y la expansión de la educación primaria durante la segunda mitad de la década de 1870 comenzaron a establecerse las raíces fundamentales de lo que durante las primeras décadas del siglo XX fue el reformismo batllista. En pocas palabras, este régimen se caracterizó por el respeto al equilibrio fiscal, el protagonismo de los impuestos indirectos al comercio exterior (la principal fuente de ingresos en materia impositiva), la expansión de la educación (primaria, técnica y media), el aumento en la cobertura de salud pública, las primeras estatizaciones de empresas, el establecimiento de vías de comunicación comercial y la mayor presencia estatal en la legislación laboral y –especialmente– en la seguridad social.

Entre 1930 y 1973 se encuentra el segundo régimen estatal, que presenta puntos de quiebre con el régimen anterior. La principal característica de este modelo se encuentra en el mayor protagonismo del Estado en materia económica. Algunas de las medidas que representan este mayor protagonismo son la implementación de los Consejos de Salarios, el fomento a la actividades industriales por medio de las empresas públicas, la implementación de impuestos directos de carácter interno (impuesto a productos suntuarios), la ampliación del gasto público social, la implementación de una política cambiaria centrada en el desarrollo de las empresas domésticas (el denominado impuesto cambiario) y, además, el mantenimiento de las políticas en materia de educación y salud de épocas anteriores. Vale destacar que durante esta etapa el gasto público comenzó a ser entendido como una herramienta de inversión en términos económicos, por lo tanto, la preocupación por los equilibrios fiscales presentaba una relevancia secundaria, teniendo en cuenta que la ampliación del gasto implicaría en el futuro una expansión de la economía y, por ende, una expansión en la recaudación del Estado.

En el último caso, en el período 1973-2000, se encuentra el último régimen estatal que cierra este relato ensayístico sobre el Estado en Uruguay. A diferencia del régimen anterior, el que comenzó durante la dictadura cívico-militar se centró en la disminución de las libertades políticas y sociales de gran parte de la población y, por otro lado, en términos económicos, por un retroceso significativo del Estado en los diferentes campos del bienestar social. Se retomó la preocupación por el equilibrio fiscal y se volvió trascendente la igualdad entre ingresos y egresos públicos, lo que se conforma como una condición necesaria para el acceso a créditos de los organismos internacionales. En materia socioeconómica, con la desarticulación de la actividad gremial se dio inicio a un ciclo de retroceso en términos de negociación y crecimiento salarial y, por otro lado, a finales del período se hizo más notorio el cuestionamiento a las empresas públicas, al tiempo que se caracterizaba a las iniciativas privadas como más eficientes y rentables en términos económicos. Finalmente, en materia impositiva, se destaca la implementación del Impuesto al Valor Agregado (IVA), que simplificó el esquema tributario anterior al gravar por igual a diferentes productos de consumo directo, por lo que afecta mayormente a los hogares de menores ingresos, dado que estos dedican mayor proporción de sus ingresos al consumo.

La encrucijada del Estado en la actualidad

En las últimas dos décadas, como país hemos experimentado un conjunto de cambios en diferentes dimensiones de la realidad social que son innegables. Si bien todos estos cambios no fueron responsabilidad exclusiva del Estado o de los gobiernos de turno, gran parte de ellos no podrían comprenderse sin tener presentes ambos conceptos. Este texto no tiene por cometido hacer un recuento de los avances registrados en los últimos 20 años y, de igual modo, tampoco tiene por objetivo destacar los muchos y variados retrocesos que se produjeron en poco más de 100 días de la gestión actual.

El principal mensaje que este texto intenta transmitir es que cuando se habla del Estado no sólo se habla de burocracia, de déficit fiscal, de ineficiencia o de recortes presupuestarios; se hace referencia al conjunto de herramientas que un país construye históricamente y, que además, posee para construir diferentes modelos de bienestar y desarrollo. Atentar de manera acrítica contra el Estado es de alguna manera atentar contra el conjunto de capacidades que el país tiene para construir otro tipo de sociedad. Es desconocer un muy relevante legado histórico que se basa en la participación de diferentes colectivos que forjaron las principales características de la figura estatal en un país pequeño y periférico. Por otro lado, es importante destacar la necesidad de entender al Estado desde una óptica cuantitativa y cualitativa. Esto implica reflexionar no solamente en términos de magnitudes (cuánto se gasta) sino también en términos de cualidades (para qué y cómo se gasta), con una mirada que reconozca la multidimensionalidad del Estado.

Si de la actualidad podemos extraer algunos aprendizajes, uno se centraría en la importancia y el papel destacado que tuvo el Estado para enfrentar la pandemia de covid-19 en diferentes países. Ya sea por ausencia o por presencia, el Estado ha sido determinante en la administración y respuesta frente un escenario sanitario tan complejo como el actual. A pesar de ello, hoy en día en nuestro país el Estado se encuentra en una encrucijada: por un lado es el “responsable” de los bajos niveles de contagios y defunciones y, por otro lado, se avizora su presencia raquítica para afrontar las consecuencias sociales de la pandemia.

A modo de cierre, cuando hablamos de Estado hablamos también de los modelos de desarrollo de un país. Tanto por ausencia o por presencia, se utiliza, no se utiliza, se construye o se destruye un conjunto de herramientas y capacidades que el país posee para construir y avanzar hacia una sociedad diferente. En concreto, gran parte de la responsabilidad recae en los gobiernos y en su perfil ideológico (incluso en aquellos que tienen la ideología de no tener ideología) de potenciar, de mejorar o, por el contrario, de destruir sistemáticamente estas capacidades. La historia será responsable de determinar qué sucede con el actual gobierno y con las capacidades estatales; sin embargo, cabe recordar que, siempre, los gobiernos pasan y el Estado queda.

Camilo Martínez Rodríguez es licenciado en Desarrollo y magíster en Historia Económica. Es docente e investigador en la Facultad de Ciencias Económicas y de Administración y en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República.