La ciencia a través del cristal presupuestal multicolor

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Si bien teóricamente accediendo a los programas electorales de los partidos uno debería tener cierta claridad sobre el rol otorgado a la ciencia y tecnología (C+T) en el desarrollo económico y humano futuro en caso de que asuman el gobierno, la historia muestra que es en las leyes presupuestales y de rendición de cuentas donde se verifica la real dimensión que alcanzan los propósitos declarados.

En los programas del arco de sectores opositores al gobierno frenteamplista era posible encontrar propuestas o secciones destinadas a la C+T, y en el propio documento de los coaligados que sustentó la candidatura de Luis Lacalle Pou en el balotaje hay algunas referencias. No obstante, los importantes recortes en el gasto público definidos por Lacalle apenas asumida la presidencia, previo incluso al inicio de la pandemia, afectaron también a las instituciones de C+T. Los reclamos, inicialmente de estudiantes de posgrado y luego de científicos y algunas instituciones (Programa de Desarrollo de las Ciencias Básica, Pedeciba; Universidad de la República, Udelar; Institut Pasteur; y Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología, Conicyt) lograron revertir parcialmente la decisión. Durante la discusión parlamentaria del presupuesto 2020-2024, el tema cobró foco nuevamente con intenciones y resultados similares. A inicio de año se tomó conocimiento del menguado plan operativo anual previsto por la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), lo que despertó fuertes reacciones. Desde el oficialismo se intentó obviarlas primero con descréditos (“la ANII fue una fiesta”) y luego con globos sondas y manipulación informativa sobre “reasignaciones presupuestales”.

En la ANII también se realizó una reestructura interna ilegal (asunción de tareas como secretario ejecutivo de su propio presidente) que supuestamente iba a ser enmendada en esta rendición, pero no se hace. De acuerdo al artículo 197 de la ley de urgente consideración –que no es impugnado por el referéndum en trámite–, el Ministerio de Educación y Cultura (MEC) es la autoridad política en C+T y supervisora de la ANII. Habiendo transcurrido 18 meses de gobierno aún no ha habido ni una sola explicitación pública sustanciosa sobre la política para el área. Por eso, como decíamos más arriba, dado que ingresó la Rendición de Cuentas 2020 al Parlamento, tratamos de disecar cuál podría ser la propuesta multicolor sobre C+T en curso analizando qué se informa y plantea en ella al respecto.

Inversión pública y capacidades científicas nacionales

Cuánto se gastaba, o más bien se invertía, anualmente en C+T pública previo a 2005 es difícil de precisar. La serie elaborada hasta ese momento por el MEC tenía discontinuidades y poca sistematización, pero se estima en poco más de 40 millones de dólares al año, lo que representa 0,20%-0,25% del producto interno bruto (PIB) de la época. Puesta en funcionamiento la ANII en 2007, esta comenzó a procesar anualmente la información de modo sistematizado y se dispone de una serie con descripción institucional precisa que llega hasta 2018. La inversión creció en los años siguientes, a un ritmo incluso mayor que el del propio PIB. En 2011 superaba los 200 millones de dólares, algo así como 0,45% del producto. Posteriormente, la inversión en términos brutos se mantuvo constante o se incrementó moderadamente, pero se redujo en términos relativos (0,42%), dado el aumento que siguió teniendo el PIB.

Las instituciones públicas que tienen presencia relevante se pueden dividir en:

» Un “núcleo” científico, constituido por la Udelar, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable (IIBCE), el Institut Pasteur, el Centro Uruguayo de Imagenología Molecular (Cudim), el Pedeciba y la ANII. Salvo esta, agencia promotora, las demás tienen a la investigación per se cómo una de sus funciones centrales o la más relevante. En el último decenio este núcleo ejecutó en promedio 75% de la inversión pública, creciendo en conjunto de 52 millones de dólares anuales en 2007 a 210 millones de dólares diez años más tarde. Constituye una potente plataforma científico-tecnológica construida con esfuerzos múltiples y dispone de más de 95% de los investigadores nacionales.

El agrupamiento de las principales empresas públicas (UTE, Ancap, Antel), que no tienen como objetivo institucional la investigación propiamente dicha pero, dada la demanda de innovación intrínseca, deben realizarla o financiarla.

» Otras 60 instituciones relevadas (ministerios, intendencias, institutos, programas), que contribuyen con el resto, entre las cuales hay un agrupamiento que realiza estadística financiera, investigación de mercados y encuestas nacionales, como el Banco Central, el Banco República y el Instituto Nacional de Estadística.

» Dentro del núcleo científico mencionado en primer término, las instituciones más relevantes son la Udelar (40% o más) y el INIA (20%). La participación de la ANII (12%) es menor, pero todo su presupuesto es destinado a financiar proyectos de C+T e innovación, apoyar emprendedores y formar recursos humanos. La agencia gestiona, además, fondos sectoriales en convenio con otras instituciones públicas, por lo que su presupuesto de ejecución anual es bastante superior (15%-20%) al de financiación propia. Este hecho da base a las incongruencias observadas entre el cuestionado monto para su plan operativo 2021 respecto de los de años anteriores.

Rendición 2020: MEC y ANII, ¿dónde están?

Lo relativo a C+T se encuentra en tres partes del mensaje de rendición de cuentas: 1) en un anexo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) específico sobre Gastos e Inversiones en el área; 2) en una corta sección sobre C+T en el documento de Áreas Programáticas elaborado por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP); y 3) en el propio articulado del proyecto de ley.

El anexo, de acuerdo a lo dispuesto por la Ley 15.903 (artículo 593), incluye detalles financieros de lo ejecutado en 2020 por todos los organismos que proyectan gastos y/o inversiones en el área, pero en él se deja constancia de dos importantes restricciones. La primera es que dadas las definiciones usadas, la información contenida no coincide con la de Áreas Programáticas de la OPP. La segunda es que existen organismos que no suministraron la información. ¿Cuáles son esos organismos? Entre los que nos interesa, precisamente la omitieron el MEC, la ANII, el Cudim, el Institut Pasteur y el Pedeciba.

El documento de la OPP informa que en 2020 se ejecutaron en el área de C+T créditos por 2.246 millones de pesos (unos 53,5 millones de dólares) a través de los incisos 11 (MEC) y 21 (subsidios y subvenciones). En el primero se incluyen habitualmente fondos destinados al Pedeciba, al IIBCE y a la dirección de C+T del propio MEC. En el segundo, los fondos para la ANII y el Institut Pasteur. Las omisiones de información registradas en el anexo del MEF podrían ser subsanadas con esta fuente, pero dada la primera salvedad planteada, sería un error hacerlo. Además, el propio informe de la OPP indica que esos incisos tienen asignados para los ejercicios de este quinquenio un monto sustancialmente menor, 1.477 millones de pesos. Es poco realista conjeturar que se haya dispuesto 52% de aumento de fondos para la ejecución 2020.

Contextualizada la imposible confección de una tabla completa sobre la ejecución 2020 en C+T como nos habíamos propuesto, hagamos también otro señalamiento. A la fecha no está disponible en la página web de la ANII ni la información total ni la discriminada por institución de la ejecución de C+T para 2019. Tampoco ha sido brindada cuando algún investigador la requirió. Es algo totalmente injustificable dado las capacidades y experiencias acumuladas luego de más de diez años de hacer los relevamientos. Por tanto, sólo podemos hacer comparaciones parciales con los datos disponibles de 2018 y lo informado en la Rendición de Cuentas en curso.

En relación a la Udelar, lo ejecutado en dólares en 2018 se redujo 10% en 2020, pasando de 120 millones a 108,4 millones de dólares. Una reducción algo mayor se observa en el INIA, que pasó de 47,9 millones a 41,2 millones de dólares, mientras que en el LATU la ejecución en el período se incrementó de 11,9 millones a 13,8 millones de dólares. En relación a otras instituciones del “núcleo” (ANII, Institut Pasteur, IIBCE, Pedeciba) en la página web de la agencia se informa que, sumadas, en 2018 ejecutaron 39,5 millones de dólares. Dados los problemas de información reseñados sólo podemos decir que la asignación presupuestal para 2020 a los incisos administrados por el MEC era de 35,2 millones de dólares.

Malas novedades, debilitamiento de los fondos sectoriales

La histórica casi nula contribución a la C+T nacional de las empresas públicas –la tecnología necesaria eventualmente se adquiría llave en mano– comenzó a ser superada parcialmente a partir de los gobiernos frenteamplistas. Paulatinamente algunos entes fueron instalando capacidades propias y también comenzaron a financiar proyectos externos de interés. Por ejemplo, se creó el fondo sectorial de Energía con aportes financieros de UTE, Ancap y la ANII, gestionado por esta última. En diez años el fondo apoyó unos 180 proyectos tras convocatorias concursables en un área que previamente era extremadamente débil. Además del tradicional comité científico evaluador, este tipo de fondo tiene un comité de agenda en el que participan cofinanciadores y ministerios involucrados, lo que permite focalizar temáticamente la investigación e innovación y la formación de recursos humanos, lo que los convierte en potentes instrumentos para el desarrollo científico-tecnológico nacional direccionado. La contribución de esos dos entes a la inversión pública en C+T fue incrementándose, alcanzando un total de 18 millones de dólares en 2018, dentro de lo que se encuentra el apoyo al fondo sectorial.

Otra histórica debilidad de nuestro sistema de C+T era la falta de coordinación y articulación entre instituciones públicas. Hubo progresos importantes durante los gobiernos frenteamplistas. Respecto a la investigación agropecuaria fue posible ir superando divergencias entre las labores del INIA y las de otras instituciones como la Udelar. En particular, se destaca la creación del fondo sectorial Innovagro (y posteriormente otro en Salud Animal), por convenio del INIA con la ANII, que posibilitó inyectar recursos para investigación e innovación en el sector por procedimientos concursables. Comenzó así, finalmente, a aplicarse lo definido por el artículo 18 de la ley creadora del INIA que estableció un Fondo de Promoción de Tecnología Agropecuaria (FPTA) “destinado a financiar proyectos especiales de investigación tecnológica relativos al sector agropecuario, no previstos en los planes del Instituto”. El monto legal preceptivamente definido es importante, corresponde a 10% del presupuesto del INIA.

Pero esos avances parecen no ser de recibo de parte del gobierno. En lo que respecta a la financiación de C+T por parte de UTE y ANCAP, el mencionado anexo del MEF informa que la inversión realizada por ambos entes en 2020 no supera los 3,7 millones, y respecto del uso del FPTA, el articulado de la Rendición de Cuentas no trae buenas novedades. En su artículo 318 plantea sustituir el objetivo y el alcance del FPTA transformándolo “para la promoción y transferencia del conocimiento y las tecnologías generadas”, es decir, se le sustrae el objetivo original de investigación.¹

En recientes declaraciones a En perspectiva el presidente de la ANII, Flavio Caifa, dejó traslucir los fundamentos que estarían por detrás de todo este debilitamiento de los fondos sectoriales. Sostuvo que para los socios de estos fondos, estos “no les generaban el retorno esperado” e informó que habrían reducido su aporte en 60%. ¿Es así? ¿Hay una valoración crítica en ambos entes respecto del fondo sectorial de Energía? ¿Se puede acceder a la documentación y evaluaciones realizadas al respecto? Por su parte, la Junta del INIA, ¿tiene también una posición cuestionadora similar en relación al fondo Innovagro y de Salud Animal? Son preguntas pertinentes.

A la carencia de explícitas definiciones político-estratégicas para un área que en el discurso es considerada clave para el desarrollo del país, y a la reestructura ilegal concretada en la ANII, se agrega ahora toda esta falta de transparencia informativa sobre los recursos financieros y cambios legales intempestivos sin fundamentación. Desgraciadamente esa es la imagen que nos devuelve el análisis del proyecto de Rendición de Cuentas 2020 presentado por el gobierno multicolor en relación a la C+T nacional.

Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.