Más allá de la inoperancia de la Cancillería, de la inexistencia de mejoras sustantivas en el acceso a los mercados, de las vicisitudes en torno al Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, el escenario internacional plantea nuevos desafíos para una misma urgencia: mejorar la inserción de la economía.
“El mundo va para allá”, suele decir el presidente Luis Lacalle Pou para justificar el rumbo de su política de inserción económica. La expresión, en su simpleza, apela al “sentido común” para convocar la complicidad de la audiencia, la ciudadanía. Lo cierto es que, extramuros, hay grandes debates y mucha incertidumbre acerca de “hacia dónde va el mundo”.
Nuevas sensibilidades y urgentes urgencias
La insatisfacción de las ciudadanías con el curso de la globalización genera, tanto a nivel nacional como multilateral, respuestas (es decir, políticas públicas) para enfrentar la desigualdad social y la intensidad con la que el cambio tecnológico impacta en la economía. Sobre aquellas urgencias opera la cada vez más intensa rivalidad estratégica entre Estados Unidos y China, que no replica parámetros ni cursos de acción de la otrora “Guerra Fría” pero que genera tensiones, delimita áreas de influencia y está rediseñando muchas de las cadenas globales de valor que se conformaron junto con la emergencia de China como la “fábrica del mundo”. A ello, se suman los efectos de la pandemia, que dista de haber sido un evento sanitario que, una vez superado, pone a estados y sociedades en la situación y trayectoria previas. Y, finalmente, irrumpe la guerra en Ucrania con consecuencias geopolíticas y económicas mayores y de larga duración.
El camino de la “hiperglobalización” (una cada vez más “libre” y fluida en circulación de bienes, servicios, inversiones y capitales, tecnologías y personas) ya no parece estar disponible.
De aquellas sensibilidades, urgencias y tendencias dan cuenta las cada vez más frecuentes propuestas de preservar, relocalizar y/o desarrollar, bajo control nacional y/o regional, cada vez más “producciones estratégicas” (o “eslabones estratégicos de las cadenas globales de valor”), las radicales redefiniciones en curso de los abordajes a los temas energéticos y ambientales, la nueva tributación con vocación internacional e impactos nacionales, la “seguridad alimentaria” como prioridad en clave nacional y/o regional. Y, también, el retorno de la preocupación por la “seguridad nacional”, con su consecuencia disruptiva sobre la globalización de talante liberal.
Propuestas y políticas que son protagonizadas –a nivel nacional y/o regional– por mandatarios pertenecientes a todo el arco político-ideológico, así sean antiglobalistas, populistas, socialdemócratas o liberales.
Mucho surfear sin llegar a ninguna orilla
¿Debe ello conducir al inmovilismo de la política de inserción o a su subordinación a los tiempos e intereses de los socios del Mercosur? No. Debe (debió) conducir a una estrategia de inserción potente y sofisticada, a la movilización de importantes recursos institucionales, humanos y financieros a su servicio, a la forja de acuerdos nacionales y a un liderazgo reconocido y apreciado. Nada de ello sucedió.
La estrategia ¿de la Cancillería? pasó por ignorar o pretender atropellar a los propios (los socios del Mercosur) y multiplicar sin criterio ofertas de TLC al resto del mundo, por recurrir rutinariamente a sólo algunos de los recursos preexistentes, por ignorar al Frente Amplio (FA), a las organizaciones de la sociedad civil y hasta a los propios socios de la coalición de gobierno, y por un liderazgo del canciller Francisco Bustillo que opera de forma aislada y que, como es evidente por las periódicas filtraciones de prensa, es más que cuestionado al interior de la propia Cancillería. Ello sin contar con que el verdadero liderazgo parece residir exclusivamente en Presidencia.
La coalición llegó al gobierno con la convicción de que era “el Plenario del FA” el que impedía mejorar la inserción y que bastaba con enunciar un “ábrete, mercados” para que así sucediera. Aquello de que “es mejor pedir perdón que pedir permiso” como idea rectora para concretar la “flexibilización” del Mercosur es, en todo caso, una opción siempre presente para los socios más fuertes, y no para los más pequeños, que no tienen otra posibilidad que la de zurcir con unos y otros actores (y no jugar a dialogar con Fazenda e ignorar a Itamaraty, por ejemplo) para ir avanzando, solos o acompañados.
Pero si se trata de “hacerse cargo”, lo cierto es que no ha habido un solo avance en algún acuerdo parcial, limitado o completo, bilateral, plurilateral o multilateral con país o conjunto de países alguno.
Lacalle Pou empezó, durante la transición, planteando al entonces Secretario de Estado de Trump, Mike Pompeo, que quería un TLC con Estados Unidos, solo o acompañado. Más de dos años después, y luego de plantear que estaba dispuesto a negociar con quien se le pusiera enfrente, se promueve un TLC con China (el archirrival de Estados Unidos) que está en veremos. Y como frutilla de la torta, se anuncia el interés de adherir al Acuerdo global y progresivo para la Asociación Transpacífico (CPTPP, por su sigla en inglés), lo que significaría firmar, sin negociar y para aplicar ipso facto, un acuerdo de una amplitud y profundidad inédita para el país. En el medio, Uruguay quedó diplomáticamente aislado en un Mercosur que tiene, a su vez, su agenda externa paralizada a la espera de las elecciones en Brasil y de que Argentina encuentre un remanso macroeconómico que le permita poner algún norte a su política de inserción. Pero si se trata de “hacerse cargo”, lo cierto es que no ha habido un solo avance en algún acuerdo parcial, limitado o completo, bilateral, plurilateral o multilateral con país o conjunto de países alguno. Ni uno solo.
Las apuestas del canciller
El canciller Bustillo dobló la apuesta en su comparecencia, el 25 de febrero (un día después de la invasión a Ucrania), ante la Comisión Permanente del Parlamento. Convocado para informar acerca del estado de situación de la relación con China, y del avance del “Estudio de factibilidad conjunto”, Bustillo dio a conocer la carta del embajador Wang Gang e informó acerca de los contactos mantenidos con el ministerio de Comercio.
La carta, fechada el 6 de setiembre de 2021 y en respuesta a “la nota enviada el pasado 16 de julio”, dice que “acogemos la propuesta de la parte uruguaya de iniciar negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio (FTA)” y agrega que “estamos dispuestos a comenzar pronto el estudio de factibilidad conjunto, esperando concluirlo a fin de año”.
Por su lado, Bustillo dio cuenta de los trabajos realizados a nivel nacional y los contactos mantenidos por mail con la parte china. El relato concluyó: “El día de ayer, 24 de febrero, la Cancillería solicitó a la parte china novedades sobre los textos que el 9 de febrero había adelantado que estaría enviando próximamente. De inmediato se recibió una respuesta de Beijing que ratificó que sus equipos están redactando los textos y que serán compartidos con los negociadores uruguayos tan pronto como sea posible”.
Y el 2 de marzo de 2022, en el marco de su “rendición de cuentas”, el presidente Lacalle Pou reafirmó que “se iniciaron negociaciones con China con miras a la concreción de un TLC, cuya etapa de estudio de factibilidad ya se encuentra en fase final”. Obsérvese que, a esa altura, las bombas ya caían sobre Ucrania, por lo que no se podrán esgrimir razones geopolíticas en caso de que fracase la iniciativa de acercarse a China vía TLC.
A más de un mes de aquellas afirmaciones, y a menos de que los intercambios de mails hayan sido meramente protocolares, un simple enunciado de contenidos a tratar con funcionarios de menor jerarquía, se debe concluir que el estudio de factibilidad está finalizado y que, dados los tamaños y las complementariedades de las economías, habilita a comenzar las negociaciones.
A no ser, claro está, que China plantee lo evidente: que quiere saber si Uruguay cuenta con el aval de sus socios para cerrar un TLC. Al respecto, la posición del gobierno uruguayo es conocida: “Sí, se puede” (“la Decisión 32/00 no está vigente porque no fue incorporada por los socios”, es la respuesta jurídica, como si “lo jurídico” fuera lo único relevante a estos efectos). En cualquier caso, y vistos los plazos transcurridos, pronto deberíamos tener novedades (o exigirlas).
Obsérvese que similar pregunta harán (“¿puede Uruguay, como miembro del Mercosur, integrarse?”) los países del CPTPP cuando se plantee la intención de adhesión. Al respecto, durante la comparecencia, se supo que la Cancillería solicitó la colaboración de tres universidades para realizar estudios acerca de las implicancias de la adhesión. Que, adelanto a señalar, serían gigantescas y en todos los planos de la actividad económica.
La posición actual de Itamaraty es “traigan el TLC cuando lo tengan y veremos qué se puede hacer” (textual del canciller Carlos França). Al respecto, no sabemos cuál será la posición de Itamaraty bajo un gobierno de Lula, como puede suceder a partir de 2023. A su vez, la posición del actual gobierno argentino es adversa, aunque su necesidad de no generar nuevos flancos de conflicto es pronunciada.
Si hay una economía con la que un TLC bilateral, y sin marco conjunto alguno, significa la simultánea firma de la partida de defunción para el Mercosur como unión aduanera, o más bien como supuesto proyecto en proceso de, esa es la china. Pretender hacer de Uruguay “la puerta de entrada” a una región, el Mercosur, que no quiere abrirse por interpósito socio a la superpotencia, no parece ser la mejor de las estrategias (aún menos si es formulada en términos de “mejor pedir perdón que pedir permiso”).
¿Cómo entender la posición de China? El hecho de que, hasta el 25 de febrero y para el conocimiento público, el embajador haya sido el único referente del gobierno involucrado y que no haya habido referencias a trabajos conjuntos, habla de un peculiar compromiso. Como si al gobierno chino le alcanzara, en esta etapa, con dejar constancia de que hay un país del Mercosur interesado en tener un TLC. Una señal dirigida a las élites políticas y económicas regionales, especialmente las del sector agroexportador. Si esto es así, y entendida la intención de Beijing, habrá que esperar a la elección en Brasil para ver qué ocurre. Y el país habrá perdido al menos tres años en un punto vital de su agenda de desarrollo.
Si la opción del TLC quedara frustrada, acercarse a China bajo “el paraguas” de la Alianza del Pacífico es una idea vistosa y ocurrente, pero sin contenido sustantivo. Lo del principio: en materia de inserción no hay atajos. Se impone un cambio en la conducción de la Cancillería y un nuevo comienzo si queremos avanzar en una agenda sustantiva para el país.
Gabriel Papa es asesor de Fuerza Renovadora.