La Comisión de Legislación del Trabajo y Seguridad Social de la Cámara de Diputados comenzó la discusión del proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo para modificar la actual normativa sobre la negociación colectiva. Esta iniciativa pretende recoger las consideraciones realizadas por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) luego de las quejas presentadas por sectores empresariales uruguayos ante este organismo, orientadas a sustituir la negociación tripartita de salarios por una forma de negociación bilateral en la cual participen sólo empresarios y trabajadores, con exclusión del Estado. Esta propuesta empresarial apunta a sustituir la negociación colectiva de salarios por rama de actividad por la negociación salarial a nivel de empresa, a través de acuerdos privados entre empresarios y trabajadores.
La negociación por rama de actividad ha sido la modalidad predominante en las relaciones laborales de nuestro país desde la promulgación de la Ley de Consejos de Salarios en 1943. Esta ley se aprobó en pleno auge del período de sustitución de importaciones y de crecimiento industrial, de fuerte protección estatal, orientado al mercado interno. En este sentido, la ley se puede analizar como la expresión de un “pacto implícito” entre las necesidades de crecimiento económico de los empresarios industriales, las necesidades de mejora de las condiciones de trabajo y de vida de los trabajadores, y los objetivos de desarrollo y de paz social del Estado. Este proceso llevó a la desaparición de las viejas organizaciones sindicales por oficio y a la creciente expansión de las organizaciones sindicales a nivel de empresa, generando el sustento material y normativo para la actividad sindical tal como la entendemos actualmente.
Este proceso no sólo se dio en Uruguay. La mayoría de los países latinoamericanos generaron modelos de este tipo en el período de sustitución de importaciones, proceso que Francisco Zapata, un analista mexicano de las relaciones laborales, denominó “la institucionalización” del sindicalismo latinoamericano. Esta etapa permitió la expansión de los derechos ciudadanos a amplios sectores de trabajadores y la incorporación de estos a diferentes espacios de negociación, a cambio de lo cual el Estado tuvo, en la mayoría de estos países, una fuerte intervención en la organización y en la acción sindical. Este proceso superó lo que este mismo autor denominó etapa “heroica” del sindicalismo latinoamericano, en la que las luchas laborales estaban marcadas por la represión estatal y la radicalización combativa de los sindicatos.
¿Por qué se desarrolló históricamente, en casi todos los países de América Latina, incluido Uruguay, una forma de negociación salarial tripartita a nivel de rama? Si vemos el contexto internacional, podemos detectar que, en contraposición, la negociación bilateral a nivel de empresa aparece como predominante en países altamente industrializados, como Estados Unidos, Inglaterra y Japón, sociedades que a su vez tienen una menor presencia estatal en la regulación de la actividad económica. Estos países también contaron históricamente con sindicatos fuertes y con gran capacidad de negociación. En cambio, países europeos como Francia y Alemania conformaron sus relaciones laborales a través de la negociación centralizada tripartita por rama de actividad, en sociedades marcadas por una fuerte presencia estatal. Más recientemente, los países nórdicos europeos generaron un sistema de relaciones laborales tripartito autónomo, sin participación estatal, en el cual grandes sindicatos y gremiales empresariales poderosas establecen acuerdos estables y de largo plazo.
Puede haber varias respuestas a la pregunta formulada, pero la que surge con mayor nitidez tiene que ver con la necesidad de establecer un equilibrio de poder real entre las partes involucradas en la negociación. El sindicalismo latinoamericano, y el uruguayo, se desarrollaron en contextos industriales heterogéneos, con fuerte presencia de pequeñas empresas y con debilidades organizativas que dificultaban establecer posibilidades reales de negociación dentro de las empresas. La intervención del Estado en la negociación, y la centralización de la misma a nivel de rama, permitieron compensar estas diferencias estructurales y equilibrar el poder de negociación de empresarios y trabajadores, condición básica para el desarrollo de cualquier tipo de negociación. Esto no ocurría en las grandes empresas del acero y la siderurgia en Inglaterra y Estados Unidos, en las cuales los sindicatos tenían posibilidades de organizarse en el seno de las empresas y establecer condiciones para la negociación con los empresarios.
Las políticas de reestructuración productiva que comienzan a implementarse en América Latina y en Uruguay a partir de los años 90 fueron acompañadas de políticas de desmantelamiento de la negociación colectiva a nivel de rama de actividad y del retiro del Estado de esta. El fundamento de estas políticas fue que los salarios debían fijarse en función de las performances y de la productividad de las empresas, despojando a estos de cualquier componente político. Esta mirada supone que el peso sindical y su participación en la negociación es un factor de distorsión en la fijación de precios y salarios, en la medida en que los acuerdos a nivel de rama luego se trasladan a precios en otros sectores no sindicalizados, lo que convierte al actor sindical en una minoría “ponderada”, es decir, en un actor que tiene un peso sobredimensionado en relación a la cantidad de trabajadores que representa. Esta perspectiva también se fundamenta en que la fijación salarial a nivel de rama impone costos a empresas de esta misma rama desiguales en tamaño y posibilidades económica, lo que conlleva altos riesgos de quiebras y aumentos del desempleo.
En el caso de Uruguay, y de la mayor parte de los países de América Latina, la prescindencia estatal y la reducción de la negociación a nivel de la empresa no ha sido garantía de equilibrio en las relaciones laborales.
Más allá de las discusiones sobre los supuestos de este nuevo modelo, sus efectos concretos parecen haber sido bastante negativos. En Uruguay, estas políticas fueron aplicadas a partir de 1989, con la asunción del gobierno de Luis Alberto Lacalle, hasta 2005. Este período coincidió con una fuerte caída del empleo industrial, en un contexto de retiro del Estado en la economía en general. En este sentido, el aumento del desempleo poco tuvo que ver con la negociación por rama de actividad, que fue suprimida en 1991.
El desmantelamiento de la negociación centralizada y la caída del empleo tuvieron, como consecuencia obvia, un fuerte debilitamiento del movimiento sindical, que se expresó de diferentes formas. La primera fue la caída de los salarios de un amplio conjunto de trabajadores, lo que generó, además del descenso del nivel de vida de los trabajadores, una reducción del mercado interno que afectó también a pequeñas empresas que producen para el mismo y a amplios sectores del comercio minorista. En este sentido, el desequilibrio de poder que generó este modelo afectó a muchos sectores que no participaron en la negociación colectiva.
La segunda fue la flexibilización de las condiciones contractuales, que el sindicalismo tuvo que aceptar, en muchos casos, para mantener las fuentes de empleo. Esta flexibilización implicó una creciente precariedad de las relaciones laborales que, además de sus efectos negativos en términos de condiciones de trabajo, afecta y complejiza cualquier tipo de negociación laboral.
La tercera consecuencia fue que la negociación bilateral promovida por estas políticas tuvo una cobertura muy baja, lo que implica que hubo una reducción significativa de convenios laborales y una escasa producción de acuerdos en materia de negociación. Más que la bilateralización de la negociación de salarios, el resultado fue una fuerte restricción de cualquier forma de negociación laboral.
La cuarta consecuencia fue un aumento y cambio de forma de la conflictividad laboral, que se hizo más dispersa y menos previsible. En cambio, los llamados a negociación colectiva por sector de actividad, en la medida en que concentraban la discusión a períodos acotados, permitían generar niveles de conflictividad más pautados cronológicamente.
La llegada al poder del Frente Amplio reinstaló la negociación tripartita por rama de actividad y generó una profusa normativa laboral que permitió fortalecer al movimiento sindical y establecer nuevos equilibrios entre los actores laborales. La discusión actual de esta nueva normativa sobre negociación colectiva replantea las posibilidades de volver a la etapa anterior y generar efectos negativos no sólo para los actores laborales, sino para el conjunto de la economía.
La discusión de esta ley es, ante todo, una discusión sobre la distribución de poder de los actores laborales en la negociación colectiva. Esta discusión no nos enfrenta con el dilema de si el Estado participa o no en la negociación, sino con la disyuntiva de mantener ciertos equilibrios, inciertos pero equilibrios al fin, o si generar un desequilibrio que haga peligrar las propias posibilidades de negociación. Los países nórdicos de Europa, que tienen el mejor nivel de vida del planeta, se caracterizan por el logro de acuerdos laborales estables, de largo plazo, en amplios sectores de actividad, acuerdos que se establecen fuera del Estado y que trascienden los tiempos electorales y las rotaciones de poder. Estos acuerdos, a su vez, implican la existencia de actores laborales fuertes y de un sistema de relaciones laborales cuyas reglas de juego son aceptadas por ellos. Estos sistemas no excluyen la existencia de conflictos por la presencia de intereses contrapuestos, pero se enmarcan en reglas de juego ampliamente consensuadas. También se sustentan en economías con altos niveles de performance.
Estos modelos están muy alejados de nuestra realidad, pero ponen de relieve que no existe una contradicción entre la negociación centralizada por rama de actividad, la estabilidad en el empleo y el crecimiento económico. También ponen de relieve que la participación del Estado no es la clave para alcanzar amplios niveles de acuerdo. El problema es que, en el caso de Uruguay y de la mayor parte de los países de América Latina, la prescindencia estatal y la reducción de la negociación a nivel de la empresa no ha sido garantía de equilibrio en las relaciones laborales ni de mejora en la estabilidad del empleo y de la performance económica del país. Tampoco han sido favorables para todos los sectores empresariales y, menos aún, para amplios sectores de la población que no participan en la negociación colectiva.
Francisco Pucci es profesor titular del Departamento de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.