El TLC con China que nunca fue

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Desde 2021 Uruguay ha experimentado tensiones en el seno del Mercosur, principalmente debido a la voluntad del gobierno liderado por Luis Lacalle Pou de buscar de manera independiente un tratado de libre comercio (TLC) con China. Lo anterior ha suscitado debates sobre la necesidad de flexibilizar la normativa del bloque y ha generado resistencias por parte de los estados partes activos, es decir, Argentina, Paraguay y Brasil. En este contexto, arribamos a un momento clave: la visita del presidente Lacalle Pou a Pekín en estos días, en compañía de otros líderes del Poder Ejecutivo y una numerosa delegación de las principales gremiales empresariales del país, para reunirse con el primer mandatario chino, Xi Jinping. Con este viaje se busca fortalecer las relaciones diplomáticas con el gigante asiático, centrándose en avanzar en las negociaciones del TLC. Aunque el presidente expresó que si el acuerdo no se logra en esta visita será una frustración, sabe que las negociaciones formales aguardarán su decisión sobre la flexibilización o permanencia de Uruguay en el Mercosur. Y este viaje oficial confirmará dicha situación.

Comencemos considerando el contexto en el que se produce la visita, marcado por un notorio descenso en las exportaciones uruguayas a China en el último año. Según el boletín semestral del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay (UCU), excluyendo las zonas francas, las exportaciones hacia nuestro principal socio comercial sufrieron una disminución de 46,2% en el primer semestre de 2023 en comparación con el mismo período del año anterior. Más recientemente, la Unión de Exportadores del Uruguay (UEU) señaló en su informe de octubre de 2023 que las solicitudes de exportación de bienes acumularon un descenso de 18,9% en los últimos diez meses, principalmente por una baja en la demanda china de carne, soja y madera. Naturalmente, los productores de estos y otros rubros de exportación ven esta situación con preocupación, lo que acentúa la urgencia de hallar soluciones y consolidar acuerdos comerciales que impulsen la economía del país.

En agosto de 2023, durante su asamblea anual, la Confederación de Cámaras Empresariales del Uruguay, que abarca a más de 70 organizaciones empresariales, expresó su inquietud por la falta de resultados en la estrategia de inserción internacional del gobierno. Específicamente, señaló la carencia de tratados comerciales que faciliten el acceso a mercados internacionales sin aranceles. Según el presidente de la confederación, aunque haya una percepción de que “esta administración está haciendo cosas [...] no estamos teniendo mayores resultados”. Las palabras del dirigente empresarial ilustran muy bien la dinámica de la política exterior del gobierno, más orientada a proyectar una imagen que a lograr avances significativos. En este contexto, la actual visita a China se perfila como una instancia en la que el gobierno pretende enviar el mensaje a los sectores productivos de que se están tomando medidas concretas, pero persiste la sensación de que el avance formal hacia el TLC no ocurrirá ni en esta visita ni en el futuro cercano. En el mejor de los casos, se logrará la firma de algunos “acuerdos consuelo” para el sector agropecuario. Veamos los motivos detrás de estas afirmaciones.

Lo primero que debemos considerar es que Uruguay, como miembro del Mercosur, está sujeto a restricciones según la Resolución 32/00 del bloque. Pese a las afirmaciones de Lacalle Pou sobre el respaldo que ofrecería la normativa del Mercosur para negociar individualmente un TLC con China, la realidad es que existen limitaciones respecto de acuerdos bilaterales con terceros, ya que la resolución establece claramente que los estados partes deben llevar a cabo negociaciones de manera conjunta con el bloque regional. Asimismo, si bien hay precedentes con acuerdos bilaterales subregionales, como los TLC con Chile y México dentro de la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi), fuera de este marco no son factibles. De modo que Uruguay tiene dos opciones: 1) abandonar el Mercosur para poder avanzar en las negociaciones bilaterales del TLC; o 2) negociar un acuerdo conjunto entre el Mercosur y China. Sin embargo, ninguna de estas opciones parece viable en el corto plazo. Por un lado, dada la coyuntura preelectoral y los escándalos de corrupción vinculados a los casos Marset, Astesiano y Penadés, el gobierno no puede darse el lujo de asumir el costo político que implicaría abandonar el Mercosur en este momento. Por otro lado, aunque el presidente haya expresado en diversas ocasiones que una negociación conjunta sería “mucho mejor”, China no entablará negociaciones con Paraguay mientras este continúe reconociendo a Taiwán, debido a la política de Una Sola China, que impide relaciones diplomáticas con países que reconocen a Taiwán como un Estado independiente. En tal sentido, las negociaciones de un TLC en conjunto con el Mercosur no podrán avanzar hasta que Paraguay modifique su postura diplomática hacia Pekín.

Otro elemento importante es la intención de presentar la reanudación de las negociaciones, recordando el intento frustrado en 2016 durante la segunda presidencia de Tabaré Vázquez como una iniciativa china. Actualmente, según el portal del Ministerio de Comercio de China, el país asiático está en proceso de negociación de 24 TLC, incluyendo acuerdos con Corea del Sur, Japón, Israel y Canadá, entre otros. Sin embargo, el acuerdo con Uruguay ni siquiera figura entre los “TLC bajo consideración”¹, lo que sugiere un escaso involucramiento de Pekín en el proceso de negociación. En otras palabras, este acuerdo está lejos de ser una prioridad para el gobierno chino. Lo anterior se debe no sólo a la escasa ganancia que representaría dada la dimensión del mercado uruguayo, sino también al deseo de evitar tensiones en las relaciones con Argentina y Brasil, dos de sus principales (por no decir los principales) socios en América Latina. Por lo tanto, China no tiene ningún interés en involucrarse en las disputas políticas internas del Mercosur. Esta lección ya debería haber sido aprendida tras la experiencia fallida de 2016. Asimismo, en declaraciones recientes, Huang Yazhong, embajador chino en nuestro país, subrayó la importancia de “encontrar una solución adecuada” frente a las posturas de Argentina y Brasil respecto del TLC bilateral con Uruguay. Esta postura sugiere que el viaje de Lacalle Pou a Pekín confirmará que las negociaciones no avanzarán, a pesar del deseo de nuestro presidente, sin una decisión política previa sobre la permanencia en el bloque regional.

Aunque el equipo de gobierno encargado de la política exterior tuviera esperanzas reales de concretar el TLC, la disposición de Lacalle para avanzar bilateralmente sin el respaldo del Mercosur resultó muy confrontativa y no refleja necesariamente las diversas visiones dentro de la coalición gobernante. Esta actitud pudo haber sido percibida como una falta de consideración hacia otros sectores económicos, dados los mercados clave que representan los países del bloque para productos y servicios uruguayos, tales como la industria tecnológica y el turismo. Además, fue una forma abrupta de introducir la discusión sobre la flexibilización del bloque, ya que podrían haberse presentado opciones menos ambiciosas para abrir el diálogo. Por ejemplo, considerar la posibilidad de un acuerdo de asociación estratégica entre Uruguay y China, una fase preliminar que han atravesado todos los países latinoamericanos que tienen TLC con China, tales como Chile, Costa Rica, Perú, Colombia, Ecuador o Nicaragua, pero que Uruguay aún no ha explorado.

En definitiva, la discusión sobre el TLC con China está estrechamente vinculada a la posible flexibilización del Mercosur y al modelo de desarrollo que Uruguay debería adoptar. Estas decisiones, al margen de su orientación, trascienden la mera cuestión arancelaria, afectando a la sociedad toda aunque de manera desigual, generando ganadores y perdedores. Mientras algunos temen que el TLC profundice asimetrías, especialmente en el esquema agroexportador, afectando servicios públicos, mipymes y ciertos sectores industriales, otros defienden el modelo basado en las exportaciones agropecuarias como motor de la economía y ven en los TLC una vía para la liberalización del sector público en el largo plazo. Incluso podemos encontrar posturas intermedias. Pese a ello, la actual administración, mayoritariamente alineada con la segunda perspectiva, no ha sido capaz de traducir su visión en acciones concretas. En cambio, el presidente ha lanzado anuncios grandilocuentes y expresiones de cambio en la política exterior, destacando una postura más agresiva en la búsqueda de nuevos socios comerciales y relegando el papel del bloque Mercosur. Todo se orienta hacia el TLC como un posible logro para atender demandas sectoriales y enviar señales a las bases electorales, a pesar de las desalentadoras perspectivas a futuro respecto de la concreción del acuerdo y sin preocuparse por las repercusiones en las relaciones intrabloque.

Seguiremos de cerca el desarrollo político en Argentina tras el triunfo de Javier Milei, reconociendo su potencial para cambiar el rumbo del Mercosur y, por ende, influir en las perspectivas de Uruguay respecto del TLC. A primera vista, este escenario podría ser bien recibido por el gobierno de Lacalle Pou, ya que podría ahorrarle el momento incómodo de “romper” el Mercosur. Sin embargo, Milei deberá sortear varios obstáculos de cara a la implementación de sus propuestas radicales, entre ellas la obtención de mayorías legislativas. Asimismo, la oposición al TLC por parte del Brasil liderado por Lula da Silva sigue complicando el panorama para el inicio de las negociaciones formales del acuerdo, incluso en el hipotético escenario de que Argentina se retire del Mercosur, ya que, como hemos señalado, China evita perturbar sus relaciones con Brasil.

Más allá de la evolución de la coyuntura regional, el presidente expresa su deseo de abrir a Uruguay al mundo, una aspiración generalmente consensuada en el espectro político nacional, pero que parece arraigada en una visión del mundo de hace dos o tres décadas. Asomándonos al primer cuarto del siglo XXI, ese tipo de apertura promovida por buena parte del gobierno puede generar tensiones con la estabilidad política en el largo plazo, afectando a su vez la capacidad de nuestro país para implementar estrategias de desarrollo que sean ambiental y socialmente sostenibles. Aquel mundo de cooperación y previsibilidad de la posguerra fría ha sido reemplazado por otro, marcado por conflictos e incertidumbre. Y en este nuevo mundo, cada decisión en política exterior conlleva implicaciones geopolíticas, otro asunto que parece ser pasado por alto². Actuamos como si la globalización estuviera en pleno auge, cuando estamos rodeados de señales de su decadencia.

Micaela Gorriti es licenciada en Ciencia Política y ayudante de investigación en el Departamento de Ciencia Política.