Mucho se ha hablado del Proyecto Ferrocarril Central, o “del Tren de UPM”, como algunos gustan llamarlo. Ya hemos escuchado sobre las potencialidades que representa y las oportunidades que brinda para mejorar el sistema logístico y la movilidad nacional y regional. Pero poco se ha dicho sobre cómo funcionará desde el punto de vista operativo y cuáles son los criterios administrativos que rigen el funcionamiento del “nuevo” sistema ferroviario.
Comencemos por la base. En Uruguay está establecido un sistema ferroviario de tipo open access, esto es un marco en el que el Estado pone a disposición y mantiene la infraestructura ferroviaria para que operadores, debidamente habilitados, puedan utilizarla a cambio de un canon o “peaje” por uso.
El elemento central del sistema open access radica en la existencia de un ente regulador sólido y con capacidades para establecer las reglas de funcionamiento, tanto a nivel administrativo como técnico y operativo. En Uruguay este regulador es la Dirección Nacional de Transporte Ferroviario (DNTF), creada originalmente en 2011 como un órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo y modificada en la última Ley de Rendición de Cuentas (artículo Nº 244 de la Ley Nº 20.075) para pasar a formar parte del Ministerio de Transporte y Obras Públicas (MTOP) como unidad ejecutora.
La DNTF tiene como cometidos establecer los requisitos que deben cumplir los operadores ferroviarios y habilitarlos, establecer los recorridos de cada operador sobre la red ferroviaria y establecer las prioridades de circulación, así como gestionar el centro de circulación de toda la red ferroviaria; entre otros.
En setiembre de 2018 el Poder Ejecutivo aprobó, a través del Decreto Nº 280/018, los Principios de la Reglamentación Ferroviaria, documento que establece los elementos esenciales del funcionamiento del Sistema Ferroviario Nacional. El establecimiento de estos principios surge del acuerdo firmado entre el Estado uruguayo y UPM, y su contenido fue desarrollado por técnicos del MTOP en base a las experiencias internacionales en la materia y a las necesidades de nuestro entorno.
A efectos de comenzar a comprender el nuevo marco, es importante describir las características y requisitos que deben tener los operadores ferroviarios, quienes utilizarán la infraestructura ferroviaria.
¿Qué requiere una empresa para operar en la red ferroviaria nacional?
La reglamentación vigente establece dos tipos de autorizaciones administrativas. Por un lado, la licencia de operador ferroviario, que habilita a la empresa a realizar servicios de transporte ferroviario de pasajeros y/o cargas; y por otro lado, el permiso de circulación ferroviaria, que deberán poseer las entidades que realicen movimiento de trenes y/o material rodante unitario con el objetivo de construir, rehabilitar y/o mantener la infraestructura ferroviaria, así como la rehabilitación y mantenimiento de material rodante.
Para obtener estas autorizaciones las empresas deberán cumplir con una serie de requisitos, entre ellos: ser una persona jurídica constituida en el país, estar al día con las obligaciones tributarias, contar con capacidad financiera para llevar adelante sus operaciones, seguros de responsabilidad civil y contar con un Sistema de Salud y Seguridad Ocupacional (ISO 45.001).
A su vez, las empresas a las que se les emiten estas autorizaciones están obligadas a cumplir con un conjunto de obligaciones establecidas taxativamente en la reglamentación, que van desde declarar los tipos de servicios que pretende prestar y el reporte estadístico de estos hasta el establecimiento de sistemas de calidad de los servicios en el caso del transporte de pasajeros.
La gestión de la seguridad
Por otro lado, y como uno de los elementos más relevantes de este nuevo marco, los operadores ferroviarios deben obtener, para circular por la Red Ferroviaria Nacional, un certificado de seguridad emitido por la DNTF. Del mismo modo, el o los administradores de las infraestructuras ferroviarias deberán contar con una autorización de seguridad, también emitida por la DNTF, para poder realizar sus actividades.
El ferrocarril en Uruguay comenzará a funcionar bajo un nuevo paradigma, una forma diferente de gestionar su actividad, con el centro puesto en la seguridad.
En ambos casos, para su obtención, cada una de las entidades deberá acreditar el establecimiento de un Sistema de Gestión de la Seguridad Ferroviaria. Este sistema requerirá garantizar el control de los riesgos derivados de su actividad y habrá de tener en cuenta aquellos derivados de otras actividades que puedan repercutir en la operación ferroviaria. Lógicamente, se incluyen aquí los procedimientos de emergencia ante incidentes y/o accidentes.
Según la reglamentación, el Sistema de Gestión de la Seguridad Ferroviaria debería contener, como mínimo, elementos en las tres dimensiones esenciales de la gestión ferroviaria: la organización de la empresa, el personal ferroviario y el material rodante.
Esto implica que cada una de las organizaciones debe considerar para cada una de sus actividades, internas y externas, en su gestión global, a la seguridad ferroviaria como elemento central en la toma de decisiones. Para cada acción, corresponde evaluar el impacto en la seguridad de la operación, para la empresa y para su entorno, en un proceso continuo de identificación de peligros y gestión de riesgos para llevarlos a niveles aceptables.
Es importante entender que en la operación ferroviaria, así como en otros ámbitos operativos, el riesgo siempre existe y que la seguridad es responsabilidad de todos los miembros de una organización, más allá del lógico reparto interno de las mismas. La seguridad está muy relacionada con aspectos culturales, por tanto, es muy difícil contar con un Sistema de Gestión de la Seguridad Ferroviaria eficaz sin una adecuada cultura de la seguridad en la organización.
Este marco es, de hecho, la tendencia en casi todas las redes ferroviarias donde convive más de un operador, como en la Unión Europea, Canadá, Japón, Estados Unidos o Argentina.
Es importante comprender que realizar operación ferroviaria en nuestro país no sólo implica adquirir y homologar material rodante, formar personal de conducción y vender servicios, elementos sustanciales si los hay, sino contar también con una gestión integral centrada en la seguridad ferroviaria y compatible con la reglamentación vigente, así como con una administración y control eficiente por parte del ente regulador.
El ferrocarril en Uruguay comenzará a funcionar bajo un nuevo paradigma, una forma diferente de gestionar su actividad, con el centro puesto en la seguridad, propia y de su entorno. El volumen de esta actividad dependerá del desarrollo de políticas públicas que aseguren la estabilidad y mejora continua del sistema, así como del estímulo adecuado para que el ferrocarril brinde soluciones constantes a la logística y a la movilidad local y regional y potencie las posibilidades productivas de nuestro país.
Waverley Tejera fue director nacional de Transporte Ferroviario (2017–2020).