Primero lo primero: el país debe mejorar su acceso a los mercados, el regional y, sobre todo, el extrarregional, porque de ello depende la perspectiva del desarrollo económico. No es fácil. El punto es que el camino elegido por el gobierno para alcanzar la meta, es decir, la estrategia de la imposición unilateral de la flexibilidad en el Mercosur, es una vía muerta.
El canciller Francisco Bustillo fue a China para intentar lanzar las negociaciones de un tratado de libre comercio (TLC) bilateral, y volvió con las manos vacías, un desenlace largamente anunciado. No es razonable admitir, sin censura, tal paso en falso con tan importante interlocutor. Tampoco es razonable subordinar el despliegue de una potente agenda de cooperación y de acuerdos sectoriales posibles con China a la improvisación y, aún menos, al ¿capricho? por un instrumento, como es el TLC, que no está disponible. Pero lo peor es que el insuceso es consecuencia de una estrategia de inserción económica que no condujo, ni conduce, a ningún lado.
Que el Mercosur tiene que concretar acuerdos comerciales con terceros, y que Uruguay es el principal perjudicado con el largo inmovilismo, de eso no hay duda. Tampoco de que Estados Unidos y China son las dos superpotencias con las que Argentina y Brasil la tienen más difícil para negociar amplios y profundos acuerdos comerciales, estilo TLC. Adivine usted cuáles fueron los dos países con los que el gobierno intentó, desde un principio, negociar un TLC de forma bilateral. Sí, acertó.
Un cuento oriental (del Uruguay)
Pero empecemos por China. En setiembre de 2021, el presidente Luis Lacalle Pou, en reunión con representantes de todos los partidos políticos, se refirió a una carta del embajador Wang Gang en la que, dijo, “se recibió una oferta formal de la República Popular de China para iniciar el análisis de prefactibilidad para avanzar hacia un tratado de libre comercio entre ambos países”.
Lo que no se precisó es que la carta en cuestión respondía a una anterior del gobierno uruguayo. “Tengo el honor de dirigirme a su excelencia a fin de hacer referencia a su atenta nota fechada el pasado 16 de julio y a la conversación mantenida el 12 de agosto pasado”, iniciaba la carta del embajador Wang Gang, que continuaba con “acogemos la propuesta de la parte uruguaya de iniciar las negociaciones de un Acuerdo de Libre Comercio (FTA) entre los dos países”. Es decir que previamente a hacer la propuesta, y a algún nivel del gobierno uruguayo (¿Presidencia?, ¿Cancillería, Ministerio de Economía y Finanzas, Oficina de Planeamiento y Presupuesto?), se supone que se había evaluado que un TLC bilateral era viable en el marco del Mercosur (es decir, que sería aceptado por los socios) y que era positivo para el país (es decir, que se podría concretar en modalidad cherry picking: manteniendo las preferencias comerciales en el Mercosur y agregando las que se derivarían del TLC bilateral). Quizás, a lo mejor, también se evaluó cómo se iba a gestionar con la otra superpotencia, Estados Unidos, una iniciativa tan relevante desde el punto de vista geopolítico, como sería proveer de un instrumento a su rival sistémico, China, que podría profundizar y, quizás, volver más atractiva su presencia en el Cono Sur. O, quizás, sólo se evaluaron las toneladas de carne adicionales que se pensaban colocar en China...
El sumun de la generación de expectativas se vivió el 25 de febrero de 2022 en el Parlamento, cuando la falta de noticias acerca del estudio de factibilidad conjunto ya era preocupante. Aquel particular día, el día dos de la invasión de Rusia a Ucrania, el canciller Bustillo hizo, en la Comisión Permanente, un largo y pormenorizado relato de las comunicaciones mantenidas entre los interlocutores de uno y otro país a cargo de ¿las negociaciones?, que concluyó con: “Espero haber ofrecido a los señores legisladores una comprensión acabada de la complejidad que reviste la elaboración del acuerdo de libre comercio sobre un posible acuerdo entre Uruguay y China. Se trata de una complejidad que se expresa internamente, en la necesidad de considerar las enriquecedoras visiones de decenas de ministerios, agencias y entidades de la sociedad civil. De esta manera, se cumple con el mandato del gobierno de transparencia y apertura que el presidente Lacalle Pou ha dado a su gestión desde el 1° de marzo de 2020 y, en el ámbito externo, en la debida pericia diplomática y técnica que se requiere para trabajar en forma coordinada y eficiente con una superpotencia como China”. No corresponde poner en duda que las comunicaciones (correos electrónicos, dicho sea de paso, porque ni siquiera videollamadas hubo) entre los interlocutores de uno y otro país sucedieron, pero lo que parece bastante menos verosímil es la movilización de recursos públicos y de la “sociedad civil” que se describió.
Capítulo aparte lo constituye el total desconocimiento explicitado en la sesión por parte de los convocados (Cancillería, el lugar institucional habitado por quienes se supone son expertos en el devenir de las relaciones internacionales y sus tensiones y desafíos) y convocados (los parlamentarios) de los cambios que aquel evento disruptivo, la invasión de Rusia a Ucrania, habría de desencadenar.
Con el tiempo, Bustillo dejó de dar plazos para la iniciación de las negociaciones: “Hoy en día preferimos decir que seguimos avanzando, estamos trabajando bien, pero no nos animamos a plantearnos un plazo porque, en definitiva, no depende sólo de nosotros”, dijo en la Comisión de Relaciones Internacionales del Senado el 11 de mayo de 2022; y lo que es más curioso, por no decir preocupante, comenzó a transmitir que tenía poca idea acerca de lo que quería concretar: “Hay una disposición, tanto de China como de Uruguay, en avanzar y construir, si se quiere, un edificio, pero aún no sabemos si va a tener dos pisos, veinte pisos o va a ser un rascacielos”, sostuvo en la Comisión de Presupuesto Integrada con Hacienda de Diputados el 28 de julio de 2022. Todo muy serio.
Lo cierto es que, aun con el estudio de factibilidad conjunto concluido en julio de 2022 (aunque inexplicablemente mantenido en reserva), las negociaciones por un TLC no comenzaron en 2022 ni, como constató Bustillo en Beijing, comenzarán, al menos por un buen tiempo y mientras la estrategia siga siendo la de la “imposición unilateral de la flexibilidad” en el Mercosur. Si ya era difícil imponerle “hechos consumados” a Brasil, y aún más en relación a China, la tarea parece imposible cuando los gobiernos de ambos países se instalan en un nivel superior de cooperación, acuerdos bilaterales y coincidencias (geo)políticas. Señales no faltaron: demora en la finalización del estudio, postergación del inicio de negociaciones bilaterales posestudio, inexistencia de toda mención en la web del Ministerio de Comercio chino (MOFCOM) de que un TLC con Uruguay estuviera, siquiera, “bajo consideración”, asunción de un nuevo gobierno en Brasil con aún menos disposición de aceptar la imposición unilateral de la “flexibilidad”, explicitación por parte de Lula en su visita a Uruguay de lo que pretendía fueran los próximos pasos del Mercosur y, finalmente, lanzamiento de la nueva relación entre Brasil y China. Pero, aparentemente, el canciller Bustillo no se dio por enterado y quiso ir hasta Beijing para constatarlo.
El canciller Francisco Bustillo fue a China para intentar lanzar las negociaciones de un tratado de libre comercio bilateral, y volvió con las manos vacías, un desenlace largamente anunciado.
USA in my mind
La historia de la frustración de un TLC con Estados Unidos es más breve pero, quizás, más significativa. Empezó el 6 de enero de 2020 cuando, durante la transición, el entonces presidente electo Lacalle Pou le propuso al entonces secretario de Estado Mike Pompeo (de la administración de Donald Trump) “la posibilidad de avanzar en un TLC, ya sea bilateral o vía Mercosur” (comunicado de la oficina del presidente electo). El detalle es que, para ese entonces, ya se sabía que Estados Unidos no negociaba TLC, de hecho, luego de salir del Acuerdo Transpacífico de Cooperación Económica (TPP), que acababa de ser negociado por su antecesor Barack Obama, Trump renegoció el NAFTA y se dedicó a la guerra comercial con China. Y punto. El mensaje era explícito: el gobierno que estaba por asumir estaba dispuesto a negociar TLC de forma bilateral y nada menos que Estados Unidos era el primer candidato. En realidad, la señal era otra: el desnorteo ya era total.
Por supuesto que nada sucedió, pero la idea vuelve y vuelve, al punto que debe ser desalentada por los propios estadounidenses. Así lo hicieron recientemente los senadores que se reunieron con el presidente: “TLC en este momento, en vísperas de elecciones nacionales el año que viene, no creo que vayamos a hacer. No es un tema de Uruguay, universalmente no creo que se vayan a hacer ahora, inmediatamente”, dijo el senador Bob Menéndez el 9 de abril de este año, según informó El País; y la propia embajadora Heide Fulton: “En este momento, las circunstancias políticas en Estados Unidos no se están moviendo hacia un TLC”, sostuvo, según informó Búsqueda el 13 de abril.
El desnorteo que rige la actual estrategia de inserción fue plasmado en una “propuesta de flexibilidad” presentada por la ministra de Economía y Finanzas Azucena Arbeleche y Bustillo al Consejo del Mercado Común del Mercosur en abril de 2021, que consistió en una especie de ultimátum por el que Uruguay exigía a sus socios elaborar un Plan de Negociaciones Externas con el mundo y alrededores, un proceso cronometrado que concluía con que si las prioridades de algún socio no se veían contempladas, el insatisfecho podría iniciar negociaciones individualmente. Una suerte de “divorcio exprés”. Huelga señalar que la propuesta no fue, siquiera, considerada.
Plan recambio, se precisa
La estrategia de inserción económica del gobierno ha sido, hasta ahora, pretender imponer a Brasil y Argentina, por la vía de los hechos y a los gritos, un cambio en el modelo de integración en el que ellos declaran estar comprometidos (pasando de la pretendida unión aduanera a una zona de libre comercio), manteniendo intactas las preferencias comerciales previamente alcanzadas con cada uno, hacerlo sin negociación alguna en el Mercosur y eligiendo por sí y ante sí los candidatos para cerrar TLC bilaterales. No funcionó.
No se trata de argumentar acerca de la vigencia, o no, de la famosa cláusula 32/00 (un esfuerzo poco pertinente) que impediría la negociación bilateral, ni de listar los muchos incumplimientos y problemas del Mercosur en tanto unión aduanera, sino que se trata, simplemente, de reconocer que así no funciona. Entre otros motivos, porque no hay candidatos a meterse en ese baile con Uruguay y con ese lío con los vecinos. Hay que asumir que el binomio integración-apertura presenta un panorama complejo, y asumir es negociar.
El panorama es, efectivamente, complejo. Para muestra, basta observar que la densa y profunda agenda de Lula en China respondió al interés geopolítico de la “política activa y altiva” que pretende desplegar (no sin problemas, como es evidente) y a las necesidades nacionales de comercio, financiamiento e inversión (que son muchas y urgentes, y hacen también a la sustentabilidad política de su gobierno). Y tomar nota de que careció tanto de un pilar de integración regional como de señales claras de que se iniciaría algún proceso de negociación con China a nivel del Mercosur. Es claro que las obras en el aeropuerto de Rivera o en la hidrovía de la Laguna Merín no resuelven las urgencias de la agenda de negociación de Uruguay con Brasil en pos de una mejor inserción extrarregional.
Es razonable otorgar un prudente tiempo de espera hasta que se delinee claramente el talante y compromiso negociador del gobierno de Lula. Me refiero a su disposición a “cerrar” el acuerdo Mercosur-Unión Europea (cuyo proceso de ratificación comenzó, nuevamente, a trancarse) y de concretar los procesos con Canadá y otros países asiáticos (¿qué está pasando con la negociación con la República de Corea?). Es claro que el mejor escenario es el de un Brasil fuertemente comprometido tanto con la agenda de negociaciones extrarregionales como con planes de integración productiva. Tan claro como que la prolongación indefinida del statu quo no es una buena opción para Uruguay.
Argentina, por su lado, transita un período de tan intensos y generalizados desequilibrios macroeconómicos que, por un tiempo, no parece ser un interlocutor con el que planificar un proceso de negociaciones extrarregionales.
¿Y entonces? Entonces la estrategia de inserción económica debería pasar del estéril intento de “imposición unilateral de la flexibilidad” a una de “flexibilidad negociada” en el Mercosur. Una flexibilidad que, con el acuerdo explícito del Mercosur, le permita a Uruguay avanzar más rápido con los interlocutores con los que existe un proceso de negociación en curso y, también, avanzar en acuerdos comerciales con candidatos que no impliquen, como en el caso de China o Estados Unidos, un escenario rupturista.
Ello exige, por un lado, definir una agenda de países prioritarios para cerrar acuerdos, lo opuesto de la postura que pasa por nombrar al mundo y sus alrededores (casi literal) como posibles candidatos, para concluir con un “Uruguay no le hace asco a negociar con cualquiera” (como hizo Bustillo en la Comisión de Asuntos Internacionales de Diputados el 9 de junio de 2021) o enunciar su equivalente “vamos por todo”, como hizo Marcela Bensión, directora de Política Económica del MEF (19/2/2023, El País). Y, por otro lado, exige un talante y una práctica negociadora respecto del Mercosur que no se encuentra, por el momento, en el comando del Palacio Santos.
También exige una cierta dosis de humildad: si Uruguay no es, por su tamaño, un candidato tan seductor para cerrar acuerdos como algunos fantasean (y tampoco, paradójicamente, por la competitividad que exhibe en bienes, como son los agropecuarios, fuertemente protegidos urbi et orbi), aún menos lo es si se lo identifica como “existencialmente peleado” con sus grandes vecinos. Vecinos que, aunque con problemas, son bastante más atractivos.
¿Hay espacio para tal estrategia? Tanto la ambición de liderazgo regional de Lula como su pragmatismo sugieren intentarlo.
Gabriel Papa es economista, fue asesor del MEF entre febrero de 2011 y febrero de 2020 y es integrante de Fuerza Renovadora, Frente Amplio.