La emergencia de la vivienda: un problema estructural en Uruguay

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Durante la crisis sanitaria de la covid-19, la vivienda emergió nuevamente como una carencia relevante en nuestra sociedad. Quedarse en casa no era posible para muchas familias que habitan viviendas extremadamente deficientes. La pandemia pasó y la vivienda sigue siendo un problema a resolver.

El déficit en vivienda puede ser de cantidad –cuantitativa– o de calidad –cualitativa–. Muchas familias viven en condiciones precarias, no sólo en asentamientos sino en el tejido formal urbano, en ciudades, villas y pueblos.

Mientras la vivienda no esté asociada a políticas sociales integrales, seguirá siendo un problema que, como otros, el mercado por sí solo no va a resolver.

Los principios: el derecho a habitar

La vivienda es un derecho, y desde este enfoque se vincula con el derecho a la ciudad. Paredes y techo pueden ser considerados un refugio, como también lo son una carpa o una cueva. Ninguna edificación precaria es una vivienda, ya que no cumple con los mínimos habitables.

El arquitecto Juan Pablo Terra redactó la Ley de Vivienda de 1968. Proponía algunas disposiciones renovadoras que hoy tenemos incorporadas, como los mínimos de superficie según la cantidad de dormitorios, y otros aspectos referidos al acceso a la vivienda, el financiamiento, el ahorro y el crédito, la producción pública, los préstamos a promotores, las cooperativas de vivienda, los créditos y modificaciones al Banco Hipotecario.

Según el texto de la ley, una vivienda apropiada tiene habitaciones para dormir de acuerdo a la cantidad de integrantes del núcleo familiar, cuarto de baño, y lugar para cocina comedor y estar diario. La construcción debe asegurar un mínimo de aislación, estar construida con materiales durables, tener aberturas que permitan asoleamiento y ventilación, agua por cañería y energía para cocinar.

94% de la población de nuestro país vive en ciudades, por lo cual cada vivienda está vinculada a un terreno, que a su vez está conectado a servicios y equipamientos –de educación, salud, cultura, ocio, recreación, comercio y deporte–.

La vivienda y la ciudad

La vivienda se conecta a los servicios que la sociedad fue construyendo a lo largo de los años, en una acumulación colectiva que está en permanente cambio. La ciudad está representada en el valor del terreno y permite a la familia ejercer su derecho a habitar en sociedad.

La ley de vivienda de 1968 considera la vivienda de interés social como “cualquier vivienda definida como económica o media…”, según la superficie y valor de construcción, excluyendo el costo del terreno y las obras de urbanización. En esos mismos años, Terra plantea su convicción sobre la necesidad de políticas sociales coordinadas,¹ convencido de que la vivienda no solucionaría la exclusión social. La vivienda no era una solución a la exclusión social en 1960, como tampoco lo era en 2011 ni lo es hoy en 2023.

La ley de vivienda de interés social de 2011: buenas intenciones

En 2011 Uruguay había sorteado por sus propias fortalezas la crisis financiera internacional de 2008, vinculada a las hipotecas y la burbuja inmobiliaria en Estados Unidos, y miraba de lejos la crisis de la burbuja inmobiliaria española.

Por entonces, en nuestro país, la inversión privada en vivienda estaba dirigida a los sectores medios y altos, concentrada en la zona costera de Montevideo, Canelones y Maldonado. Esta situación preocupaba al gobierno y a los promotores de la construcción que, en común acuerdo, impulsaron la Ley 18.795 denominada ley de “mejoras en las condiciones de acceso a la vivienda de interés social”.

El objetivo de la ley fue ampliar la cantidad de viviendas de interés social disponibles, facilitar el acceso a sectores bajos, medios bajos y medios, mejorar el financiamiento y fomentar la innovación en la construcción. La denominación “de interés social” refiere explícitamente a la Ley 13.728 de 1968.

La ley de 2011 otorgaba beneficios tributarios a la vivienda de interés social para la construcción de vivienda nueva, reciclaje, ampliación y refacción, en todo el territorio nacional. Cada gobierno departamental debía regular la aplicación local. En este marco, el departamento de Montevideo realizó una zonificación especial que buscaba promover la construcción de viviendas fuera de la franja costera, y una zona preferente donde los proyectos para la vivienda en alquiler recibían más exoneraciones.

A partir de 2014, y dado que no se estaba llegando a los sectores destinatarios de la política, se establecieron topes de precio de venta para 25% de las unidades en proyectos promovidos. Estos topes causaron grandes resistencias entre los promotores.

En 2015, en Montevideo y luego de cuatro años de su implementación, se observa que los barrios definidos para la promoción aumentaron su participación tanto en cantidad de proyectos como en el área total edificada.² Sin embargo, pese al aumento de las unidades disponibles, el precio de las viviendas promovidas no era significativamente diferente al de viviendas similares no promovidas.³

Los críticos de la ley afirmaban que la política no estaba llegando a los sectores bajos y medios, mientras que los defensores de la ley planteaban que el instrumento había dinamizado el mercado de la vivienda y había generado empleos en el sector de la construcción.

Ambas afirmaciones podrían ser consideradas verdaderas, aun cuando como objetivo específico la ley proponía beneficios a proyectos que “faciliten el acceso a la vivienda de los sectores socioeconómicos bajos, medios bajos y medios”, y no estaba específicamente dirigida a dinamizar la construcción. Por entonces se comenzó a denominar a este régimen de vivienda como “promovida”, en lugar de vivienda social.

Modificaciones de 2017: resistencia a los topes

Como consecuencia de esta política se observó la revitalización y el repoblamiento de algunos barrios centrales de Montevideo que estaban en proceso de deterioro, y también el desplazamiento no deseado de familias, al no poder afrontar el aumento de precios local.

En 2017 se introdujeron modificaciones al precio de arrendamientos de unidades para alquilar y se fijaron precios a 10% de las unidades en cada proyecto. Las modificaciones que se introdujeron fueron criticadas por los promotores,⁴ quienes consideraban que el tope fijado estaba por debajo del costo de construcción. Según se afirmaba entonces, como consecuencia de la aplicación de topes, la cantidad de proyectos nuevos que se presentaron al programa bajó de 2.000 unidades anuales entre 2012 y 2016 al entorno de 1.600 en 2017 y 2018.

Modificaciones de 2020: eliminar los topes y traer muebles para el club-house

En 2020 el gobierno de coalición introduce modificaciones importantes no sólo a la ley de promoción de vivienda, sino a la ley de promoción de inversiones. En cuanto a la ampliación de los proyectos alcanzados por la ley de inversiones,⁵ no solamente se incorporan proyectos de urbanización y vivienda –expresamente menciona los barrios privados–, exonerando impuestos a la maquinaria y materiales para la obra, sino incluso a los bienes muebles destinados a los espacios comunes.

En lo referido a la ley de vivienda promovida, se eliminan los topes de precios, se aumenta los máximos de viviendas de un dormitorio y monoambientes y admiten proyectos de más de 100 unidades. En este mismo sentido se aumentan y amplían en el tiempo las exoneraciones del impuesto al patrimonio y el IVA, y exoneran otros impuestos a los ingresos por alquileres, y se otorgan más beneficios a extranjeros residentes buscando atraer argentinos a invertir en nuestro país.

Cabe señalar que ninguna de estas modificaciones de 2020 refiere a facilidades para vivienda social destinadas a sectores de ingresos bajos o medios.

¿A dónde van las exoneraciones?

Las consecuencias en el mercado inmobiliario, según la consultora Exante,⁶ fueron que, en un aumento sostenido desde 2011 y luego de una baja en los precios de las viviendas en 2020, hubo aumentos significativos hasta niveles extraordinariamente altos. Los precios alcanzaron su máximo entre enero y noviembre de 2022. También se registró un aumento del crédito hipotecario, superando el 10% del mercado de compraventa. Es decir que una de cada diez viviendas se compraba en modalidad de préstamos hipotecarios.

En el informe de precios de viviendas presentado por la Agencia Nacional de Vivienda (ANV),⁷ a fines de 2022 se contabilizan 26.000 viviendas –más de 16.000 terminadas y casi 10.000 en construcción– utilizando este régimen de exoneraciones. Sin embargo, el precio por metro cuadrado de las viviendas promovidas muestra entre 2011 y 2022 un crecimiento de 45% en dólares y 56% en unidades indexadas. En los informes de mercado inmobiliario de la ANV, la cantidad de proyectos presentados aumenta en cada anuncio y aprobación de cambio en la reglamentación de 2014, 2017 y 2020.

Según el análisis realizado por la oficina del inversor de ANV, la evolución de los alquileres en relación al salario en el mediano plazo se ha mantenido relativamente estable. Es decir que el mercado de alquileres tampoco ha tenido una modificación sustancial en aplicación de la ley de vivienda promovida.

Respecto a la capacidad de los hogares de acceder a la vivienda –asequibilidad–, en 2021 hay una leve mejora respecto de 2020, aunque no se recupera el nivel prepandemia. La tendencia sigue marcando un deterioro en el acceso a la vivienda medido por el precio de la vivienda y el ingreso de los hogares. La baja esperada en el precio de las propiedades sigue siendo inexistente en 2023.

La cuestión es a dónde fueron a parar los subsidios otorgados a los proyectos de vivienda. Si no son captados por los destinatarios, están siendo capturados por los propietarios de los terrenos o por los promotores y empresas constructoras. En el caso de la vivienda social, según afirma Carlos Morales,⁸ experto mexicano en temas de suelo, los “círculos viciosos” de especulación y desregulación se retroalimentan. Para que no suba el precio de las unidades, el gobierno subsidia y perdona impuestos. Los propietarios de los terrenos se dan cuenta de que es más rentable especular, entonces el precio de la tierra sube. Las exoneraciones en Uruguay hasta 2017, calculadas en 700 millones de pesos, equivalían a cuatro años del presupuesto del entonces Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente.

Es lógico pensar que los subsidios o renuncias fiscales, además de promover empleo en la construcción, son capturadas en alguna parte de la cadena y no llegan a las familias que necesitan vivienda. Los subsidios se van quedando en el camino, en el precio del terreno para construir, en el precio del metro cuadrado de construcción, y en el beneficio de las ventas.

La historia debe continuar y en la dirección correcta

La situación de la vivienda durante la pandemia nos deja muchas dudas sobre la funcionalidad de las viviendas que hoy se construyen, sobre los monoambientes como solución, sobre la necesidad de espacios para el teletrabajo y la educación a distancia, entre otros asuntos.

La experiencia de estos últimos años deja más dudas aún sobre la factibilidad de resolver el problema estructural de la vivienda desde el mercado. Si bien se terminaron 16.000 viviendas nuevas y se dinamizó efectivamente el sector de la construcción, no parece haber cambios significativos o mejoras en las condiciones de acceso a la vivienda de sectores medios y bajos.

Esta realidad muestra que los desajustes estructurales permanecen. Las familias que no pueden acceder a las nuevas viviendas no obtienen beneficios de las políticas planteadas y ven más lejos aún una vivienda que ha subido en precio. El Censo 2023 nos dará datos ciertos sobre la realidad hoy para avanzar en este sentido.

Apuntes para una discusión necesaria

Sugiero cuatro asuntos para iniciar un debate sobre políticas de vivienda social.

En primer lugar, la vivienda debe estar necesariamente ligada a otras políticas sociales. No es suficiente aumentar la oferta, porque las viviendas permanecerán vacías. Quizás, mientras no se logre el objetivo de mejorar el empleo y los salarios, las políticas sociales deberán incluir un subsidio directo a las familias. En términos de políticas públicas pensadas en forma integral, no sólo deben incluir viviendas sino asegurar que las familias puedan pagarlas, y que tengan ingresos o subsidios directamente asignados para hacerlo. El fondo de garantías de alquiler, el subsidio a la cuota o al alquiler son opciones ya aplicadas a considerar.

En segundo lugar, seguir el camino y el destino final de las exoneraciones. Una vez detectado dónde se capturan las renuncias fiscales, diseñar mecanismos que reorienten los beneficios de la promoción de vivienda social y evitar así los círculos viciosos de la especulación.

En tercer lugar, analizar el potencial de localización de viviendas nuevas y viviendas a refaccionar. Definir dónde construir y dónde refaccionar con un criterio socioterritorial –no solamente económico– nos permitiría diseñar instrumentos dirigidos a la calidad de las viviendas existentes y no sólo a la cantidad: una política de incentivos tendiente a liberar el suelo urbano subutilizado o retenido especulativamente, y promover seriamente la refacción de viviendas.

Como último punto, y no por eso menos relevante, cuestionar la solución de los monoambientes como propuesta de vivienda digna. El arquitecto Terra merece que pensemos dos veces en la superficie mínima habitable. Considerando la experiencia en pandemia, los monoambientes no son una solución vivienda/trabajo viable. Quizás cuando existan servicios y áreas de uso común suficientes que complementen las necesidades y superficie mínimas, sea posible considerar un monoambiente como vivienda. Por lo pronto, el monoambiente no ha logrado mejorar la calidad de la vivienda, sino rentabilizar más las inversiones.

Es relevante analizar en profundidad la evolución de los datos mencionados y los efectos a largo plazo de las exoneraciones sobre el mercado de la vivienda y del suelo.

El objetivo es el mismo: superar el déficit estructural, cuantitativo y cualitativo, que mantiene a miles de uruguayos viviendo en condiciones inadmisibles.

Alicia Artigas es arquitecta y magíster en Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano.