Presupuesto de la ANEP: la disputa por el relato

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La presente rendición de cuentas tiene un carácter particular que consiste en que es la última del período quinquenal en que se puede solicitar recursos incrementales. La próxima rendición se hará en espejo de esta por ser año electoral, no permitiéndose que se destinen recursos adicionales por encima de lo que se establezcan en esta oportunidad. Tal cual lo establece la normativa, el 30 de junio el Poder Ejecutivo entregó al Poder Legislativo su proyecto de ley de Rendición de Cuentas correspondiente al ejercicio 2022. Asimismo, la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP), en tanto ente autónomo de la educación, presentó su balance de ejecución presupuestal del ejercicio correspondiente al año 2022, como también un articulado solicitando refuerzos incrementales para el año 2024.

La disputa por el relato: valores corrientes y valores constantes

Un aspecto en debate en la opinión pública es si ha existido recorte o, por el contrario, se ha incrementado el presupuesto de la ANEP. Intentemos aclarar esto. El presupuesto del organismo se compone de una línea de base establecida al principio del quinquenio y que representa el monto con el cual el ente ha venido funcionando hasta ese año. Luego, en las sucesivas rendiciones de cuentas, se votan en general incrementos para atender necesidades de funcionamiento en los años siguientes. Debemos decir que en la Ley 19.924 de Presupuesto quinquenal se otorgaron a la ANEP, por sobre la línea de base, montos para remuneraciones que estaban financiadas con el fondo de inasistencias, además de montos incrementales para educación inicial. Luego, con la Ley 19.996 de Rendición de Cuentas (aprobada en 2021) se otorgaron fondos incrementales para gastos de funcionamiento y para primera infancia. Finalmente, en la Ley 20.075 de Rendición de Cuentas aprobada en 2022, se aprobaron incrementos para servicios personales e inequidades salariales.

En pesos corrientes, las asignaciones presupuestales de ANEP significaron la siguiente serie creciente, en millones de pesos:¹ en 2019, 72.167; en 2020, 77.397; en 2021, 82.406; en 2022, 90.780.

Nos formulamos la siguiente interrogante: si a esa línea de base adicionamos partidas incrementales, ¿es posible que exista un recorte presupuestal?

Intentaremos contestar esta pregunta y, para ello, distinguiremos los conceptos de lo que en economía se denomina “pesos corrientes” y “pesos constantes”.

Pongamos un ejemplo trivial. Supongamos que en determinado año un trabajador tiene un salario mensual de 100 pesos con los que puede comprar un bidón de agua por el mismo valor, sabiendo además que cada 1º de enero se ajusta su salario. Durante ese período se constata una inflación de 10% anual. Al comienzo del siguiente año se le otorga un incremento salarial del 5%. Realicemos el ejercicio de comparar los salarios de este trabajador en los extremos del período anual. En pesos corrientes el trabajador tiene un aumento, dado que ahora pasará a ganar 105 pesos, no obstante, no va a poder seguir comprando dicho bidón de agua, que, acompañando la inflación, ahora vale 110 pesos. Si se compara el crecimiento del salario con el efecto que ha causado la inflación, en realidad su paga se ha visto reducida: tiene menor poder de compra. Podemos concluir que, a pesar de existir un incremento, este es insuficiente y se registra un recorte en su presupuesto.

No es posible comparar presupuestos de años diferentes expresados en pesos corrientes. La solución a este problema es desagregar el impacto que produce la inflación, obteniendo de esta manera una comparación a pesos constantes, es decir que se toma como base el valor monetario de determinado año y de allí se compara. Técnicamente el pasaje de una serie original (pesos corrientes) a una serie valorada en pesos constantes se llama deflactación, y el índice por el cual se puede pasar de una serie a la otra se llama deflactor.

En síntesis, contestando nuestra pregunta inicial, afirmamos que, dependiendo de la evolución inflacionaria y los montos adjudicados, es posible partir de una línea de base a la cual se le adicionan incrementos y obtener como resultado un recorte presupuestal en términos reales. Tal es el caso del presupuesto de la ANEP.

Evolución del presupuesto destinado a la ANEP en este período de gestión

Según consta en el proyecto presentado por la ANEP,² en el período 2019-2022 estos fueron los montos asignados en millones de pesos (a valores constantes de 2022 para poder compararlos): en 2019, 93.115; en 2020, 90.986; en 2021, 89.909; en 2022, 90.780.

Es decir que se registró una disminución acumulada del presupuesto asignado respecto de 2019, del orden de 7.671 millones de pesos³ en los primeros tres años de gobierno, equivalente a 187 millones de dólares.⁴ Si consideramos que la construcción de un liceo en ese período se aproximó a dos millones de dólares, estamos diciendo que de haberse mantenido constante en términos reales el presupuesto de 2019, los montos de la reducción presupuestal antedicha son equivalentes a 93 nuevos centros educativos.

Claro está que el presupuesto asignado o disponible no es el que la ANEP ejecutó. Esta diferencia es importante porque implica que dineros que se hallaban disponibles para ser volcados al sistema educativo no fueron utilizados. Mientras que en 2019 la ejecución fue de 98,9%, en los siguientes años del actual período de gobierno se registraron los siguientes guarismos: en 2020, 98,1%; en 2021, 97,6%; en 2022, 97,2%. Obsérvese que la no ejecución del 1% del presupuesto asignado, en 2022, por ejemplo, asciende a más de 907 millones de pesos.

Ejecución presupuestal por estudiante

Observemos ahora el indicador de la ejecución presupuestal por estudiante matriculado por todo concepto del gasto a precios constantes de 2022. Es decir, cuánto invierte la ANEP en cada uno de sus alumnos. Para este índice se han incluido los recursos presupuestales directamente ejecutados por los subsistemas, vale decir que no se hallan incluidas aquí las inversiones en infraestructura, informática o comunicaciones realizadas directamente por el Consejo Directivo Central (Codicen). Intervienen en este índice el presupuesto señalado y la matrícula de la ANEP. Obsérvese la siguiente serie de alumnos matriculados de la ANEP: en 2020, 704.519; en 2021, 698.245; en 2022, 691.792.

En los últimos dos años se ha registrado una disminución de la cantidad de estudiantes matriculados, debido, entre otros factores, a la baja de la tasa de natalidad. En 2021 se registraron 6.274 alumnos menos que en 2020, y a su vez en 2022 fueron 6.453 estudiantes menos respecto del año anterior.⁵

Esta disminución de la matrícula sería un elemento extraordinario para la mejora del índice señalado; no obstante, esto no es así.

A valores constantes de 2022, pasamos de invertir 131.678 pesos anuales por alumno de la ANEP en 2019, a 127.546 pesos en 2022. Es de señalar que en el año 2021 se registra el mínimo del período analizado (125.639 pesos).⁶

Estos valores de inversión por estudiante dan cuenta de la inconsistencia que supone señalar que la actual reforma educativa pone el centro en el estudiante cuando en realidad lo que sucede es que se les están quitando recursos, disminuyendo de este modo la calidad de la educación que se les brinda.

Evolución salarial

En lo que refiere a servicios personales, se registra en todo el quinquenio una pérdida salarial sostenida. En los dos primeros años de gestión se registró un ajuste significativo del capital sobre el trabajo que implicó una baja de salarios importante. A partir del convenio firmado el año pasado entre la Coordinadora de Sindicatos de la Enseñanza del Uruguay (CSEU) y la ANEP se estableció un cronograma de recuperación de la pérdida salarial mencionada de forma que al 1º de enero de 2025 los salarios estarían en términos reales en un nivel similar al registrado el 1º de enero de 2020.

Hay algunas conclusiones primarias resultantes de lo anterior. La primera es que los ingresos personales que se perdieron a lo largo de todo el quinquenio no se recuperarán. Cada trabajador habrá resignado un monto importante de su salario en favor de las arcas del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). A modo de ejemplo, un profesor titulado grado 4, con 20 horas de clases semanales, ha perdido los siguientes montos respecto de su salario nominal de 2020: 2.416 pesos por mes en 2021, 2.832 pesos mensuales en 2022, y 1.395 pesos mensuales durante el presente año. Todo el razonamiento anterior se ha realizado a precios constantes del 1º de enero de 2023.⁷

Pero, a su vez, la economía en Uruguay a partir de 2021 ha crecido significativamente y algunos sectores han acaparado la riqueza, entre ellos la banca privada y el sector agroexportador; esto implica un crecimiento del producto interno bruto (PIB) concatenado a un ajuste del salario de los trabajadores. Es decir, un país con crecimiento económico, concentración de la riqueza y que profundiza la desigualdad social.

La plataforma de la CSEU para la presente Rendición de Cuentas

El lunes 5 de junio, en el local central del PIT-CNT, integrantes de la CSEU dieron una conferencia de prensa en la que explicitaron una plataforma de reivindicaciones de cara a la Rendición de Cuentas elaborada en el presente año. Posteriormente trasladaron estos puntos a las autoridades del Codicen en la primera reunión bipartita ANEP-CSEU de junio, sobre tres ejes temáticos: salarios y profesionalización, atención integral a los estudiantes e infraestructura.

Dentro de lo señalado podemos nombrar la solicitud de creación de cargos de funcionarios de gestión en toda la ANEP, así como la extensión horaria de 30 a 40 horas de los cargos ya existentes. Creación de cargos docentes, aumento salarial y atención de inequidades, como por ejemplo que a las maestras comunitarias se les pague todos los meses del año, situación que no ocurre actualmente. También se solicitó el desarrollo profesional de la carrera docente y de la carrera funcional del personal de gestión y de servicio.

Con respecto a los estudiantes, se reclamó una atención integral con apoyos especiales (alimentación, transporte, alojamiento) a aquellos que presentan dificultades en sus trayectorias educativas. Se hizo especial énfasis en la atención inmediata a la salud de los estudiantes, en especial la salud mental. También se solicitaron rubros para atender acciones tendientes a abordar situaciones de acoso, discriminación y violencia.

Finalmente, en lo que refiere a un reclamo histórico, se requirió la construcción de nuevos centros educativos y el correcto mantenimiento del parque edilicio de la ANEP, así como la compra de equipamiento y material fungible.

Corresponde decir que las reuniones bipartitas ANEP-CSEU por el tema Rendición de Cuentas fueron meramente informativas por parte del órgano rector, y en los hechos prácticamente no se consideraron las propuestas sindicales, o se tomaron muy parcialmente y en forma insuficiente.

La solicitud de la ANEP

El proyecto de Rendición de Cuentas de la ANEP solicita un total incremental de 2.412 millones de pesos para 2024, alrededor de 61,8 millones de dólares.⁸ El mensaje cuenta con un articulado que presenta seis artículos con costo. Dos de ellos responden a la transformación educativa en curso. Entre ambos significan 62% de la solicitud. Concretamente, el artículo 1 responde a la transformación curricular integral de educación primaria y media superior, y se piden recursos para el pago de mentores, encuentros docentes e implementación del nuevo currículo en bachillerato. El artículo 2 tiene como destino la transformación curricular correspondiente a las carreras de formación docente.

El artículo 3 (239 millones de pesos), absolutamente necesario, está destinado a proveer fondos para la conformación de equipos multidisciplinarios. En ese sentido, el pedido para que se provean cargos de psicólogos y trabajadores sociales por parte de profesores, estudiantes y equipos de dirección en la educación media es un reclamo muy sentido por las comunidades educativas.

El artículo 4 pide 30 millones para un rediseño organizacional de la ANEP.

El artículo 5 (433 millones de pesos) solicita presupuesto ineludible para pagar servicios personales asociados a la puesta en servicio de los nuevos centros educativos incluidos en el plan de obras. Por otra parte, el artículo 6 solicita 200 millones de pesos como refuerzo para la reparación y el mantenimiento de los centros educativos.

En síntesis, la propuesta de la ANEP hace énfasis en destinar fondos a una transformación educativa muy resistida por colectivos técnico-docentes, sindicales y estudiantiles. Existe evidencia científica de que estas reformas impuestas y promovidas por organismos internacionales en los diferentes países, y que son objeto de resistencia para su implementación por parte de los directamente involucrados, están condenadas a naufragar a corto plazo.

El proyecto del Poder Ejecutivo para la ANEP

A su vez, el MEF ha presentado su proyecto de ley de Rendición de Cuentas, en el que propone un incremento de 800 millones de pesos para fortalecer el área de la salud mental. Los organismos destinatarios de este incremento presupuestal serían la Administración de los Servicios de Salud del Estado, el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Salud Pública, la Junta Nacional de Drogas y el Fondo Nacional de Salud, para ampliación de prestaciones de salud mental. No obstante, no se destinan partidas para el sistema educativo en este importante tema.

Es decir que para la ANEP, al igual que para los otros entes autónomos de la educación, no se prevén en este proyecto rubros adicionales. Cero por ciento de incremento. Esto implica un estancamiento del presupuesto educativo para 2024 y 2025, con la consecuente degradación de la calidad de la educación pública.

Por otra parte, se verificará al final del período una caída del presupuesto quinquenal en términos comparativos con el PIB, rompiendo con una tendencia creciente entre 2005 y 2020. El Estado uruguayo ha pasado de otorgar el 4,9% del PIB para el área educación en 2020, al 4,5% en 2022, alejándose cada vez más del 6% del PBI recomendado por la Unesco para destinar al área educativa.

Para finalizar, luego del 30 de junio pasado, las cámaras de Diputados y Senadores tendrán 45 días cada una para intentar redistribuir fondos de acuerdo a las diferentes necesidades. Tarea harto difícil teniendo en cuenta el acotado espacio fiscal presentado por el MEF.

Walter Fernández Val es profesor de Matemática egresado del IPA, e integrante desde 2010 de los equipos de los consejeros electos del Codicen propuestos por CSEU-PIT-CNT.