Uruguay se jacta históricamente de ser una de las democracias más sólidas del continente y de las más antiguas también. Actualmente ocupa el puesto 15 a nivel mundial y lidera América del Sur como la única “democracia plena”, según el Índice de Democracia de The Economist.
Es indiscutible que, tanto en el marco jurídico como a nivel popular, Uruguay se reconoce como un país democrático, pese a las desigualdades económicas y sociales que aún atraviesan al país. Ahora bien, la democracia no consiste únicamente en la existencia de elecciones, partidos políticos y libertades civiles. Una democracia republicana también requiere una efectiva separación de poderes, controles institucionales y límites al poder de quienes gobiernan. Por ello, cabe preguntarse: ¿puede existir una ruptura del equilibrio democrático sin que desaparezcan formalmente las instituciones?
Con el ingreso del nuevo Código del Proceso Penal, que comenzó a regir el 1 de noviembre de 2017, surgieron fuertes críticas desde algunos sectores jurídicos. Entre sus principales exponentes se encuentra el abogado Gustavo Salle, quien desarrolló la teoría del denominado “golpe de Estado técnico”. Según esta interpretación, la reforma habría producido una modificación sustancial del equilibrio de poderes al otorgarle a la Fiscalía General de la Nación (FGN) un papel central en la investigación y acusación penal. El planteo adquiere mayor importancia al considerar la naturaleza institucional de la FGN, que funciona como un servicio descentralizado del Estado.
Para los críticos del modelo, esto genera un problema de independencia: un órgano estatal pasa a concentrar la investigación y persecución penal, es decir, la capacidad de impulsar procesos contra ciudadanos, mientras que la designación de los fiscales se encuentra dentro de la estructura estatal. Desde esta perspectiva, Salle (que además de político es abogado) advierte sobre la posibilidad de que el poder político pueda adquirir una capacidad excesiva para intervenir indirectamente en la persecución penal.
A esto se suma otra cuestión planteada por esta interpretación: si el Estado posee una participación decisiva en la estructura de quienes investigan y promueven las acusaciones, mientras los jueces deben controlar y resolver esas causas, ¿hasta qué punto existe una verdadera separación entre poderes del Estado? Para la tesis del golpe técnico, el problema no sería únicamente quién tiene formalmente cada competencia, sino quién controla efectivamente el proceso mediante el cual se ejerce el poder punitivo del Estado.
El concepto de “golpe de Estado técnico” parte, precisamente, de esta idea. No serían necesarios militares en las calles, la disolución del Parlamento o la suspensión de la Constitución. Bastaría con que, mediante mecanismos aparentemente legales, se produjera una alteración material de la distribución del poder que debilitara los controles establecidos por el sistema republicano.
Sin embargo, existen importantes argumentos en contra. El nuevo sistema fue aprobado mediante los mecanismos legislativos correspondientes y no implicó una ruptura violenta del orden constitucional. Además, los jueces conservan funciones esenciales y la Fiscalía no puede condenar a personas: esa potestad continúa perteneciendo al Poder Judicial. La existencia de una Fiscalía autónoma respecto de los jueces también responde precisamente a la intención de separar la investigación de la decisión judicial y evitar que una misma autoridad investigue y posteriormente juzgue. Por ello, afirmar que Uruguay sufrió efectivamente un “golpe de Estado técnico” sería, como mínimo, discutible.
La cuestión fundamental es determinar si nuestras instituciones no solamente siguen existiendo, sino si continúan teniendo el poder y la independencia suficientes para controlarse mutuamente.
La existencia de una reforma que redistribuye competencias no implica necesariamente la destrucción de la separación de poderes. Para sostener seriamente esa afirmación habría que demostrar que la reforma vulneró una competencia constitucional esencial y que produjo un debilitamiento efectivo de los mecanismos de control del poder.
Sin embargo, descartar completamente la cuestión también sería apresurado. La democracia puede mantenerse formalmente mientras sus instituciones sufren procesos de concentración o debilitamiento. El verdadero problema planteado por esta teoría no es, entonces, si hubo tanques en las calles, sino si es posible transformar profundamente el funcionamiento de una República desde sus propias instituciones.
Quizás no podamos afirmar que Uruguay haya sufrido un “golpe de Estado técnico” en el sentido estricto de la expresión. Pero la teoría plantea una pregunta que merece ser discutida: ¿cuándo una reforma institucional deja de ser una simple reforma y comienza a alterar materialmente el equilibrio de una República?
La cuestión de la Fiscalía resulta especialmente relevante porque concentra una parte fundamental del poder de persecución penal en el Estado. Que ese poder se encuentre organizado dentro de la estructura estatal obliga a preguntarnos permanentemente por sus garantías de independencia y por los controles que existen sobre su actuación. La democracia no debería medirse únicamente por la existencia formal de sus instituciones, sino también por su capacidad efectiva para limitar el poder. La tesis de Salle puede resultar exagerada si convierte cualquier redistribución de competencias en un golpe de Estado, pero también puede resultar útil como advertencia frente a una concepción demasiado superficial de la democracia.
En definitiva, el debate no debería reducirse a defender o rechazar a Salle. La cuestión fundamental es determinar si nuestras instituciones no solamente siguen existiendo, sino si continúan teniendo el poder y la independencia suficientes para controlarse mutuamente. Ese es, quizás, el verdadero límite entre una democracia que simplemente conserva sus formas y una democracia que conserva también su contenido.
Gennaro Galoso es estudiante.