Las claves de la crisis y la recuperación del Banco República

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Al igual que 20 años antes, en 2002 el sector financiero fue la polea de transmisión y amplificación de una crisis que afectó seriamente a los uruguayos. El Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU) no fue ajeno a la debacle, aunque ya a fines de la primera década del siglo recuperó su condición de banco público de desarrollo a partir de alcanzar y sostener una posición sólida en el sistema bancario.

¿Qué papel tuvieron, en esa trayectoria, la política económica, la autonomía y la gestión del BROU?

El banco insolvente

El informe de la consultora Moody’s Investors Service de abril de 2004 describía así la profunda crisis del Banco República: “Económicamente insolvente, con un extremadamente alto nivel de créditos en mora (44% al 30/9/03) y débil cobertura de dichos créditos (representan un 137% de las reservas y el capital)”. Según la consultora, la crisis tenía antecedentes en la “histórica y actualmente débil rentabilidad, calidad de activos y solvencia”.

La información no deja dudas sobre la magnitud de los problemas acumulados por el BROU a lo largo de los años; el aumento sostenido de la morosidad llevó a pérdidas por incobrabilidad y al deterioro financiero. El patrimonio del banco disminuyó 591 millones de dólares en las dos décadas previas al año 2000 y 585 millones de dólares adicionales entre ese año y 2004.

Por qué la crisis

La crisis del sector financiero impactó al BROU, en el que anidaba desde hacía tiempo, como resultado de la orientación de la política económica, una gestión asociada a prácticas clientelísticas, la falta de transparencia y los deficientes controles.

Desde los años 80 el predominio de la ideología liberal condujo a una crítica generalizada del papel del Estado en la economía y en particular de la banca estatal. El Banco Mundial clamaba por la urgente privatización de los bancos estatales: “Cualesquiera sean sus objetivos originales, la propiedad estatal de los bancos tiende a truncar el desarrollo del sector financiero, provocando de esa manera un crecimiento más lento”, sostenía.

La prédica neoliberal tuvo éxito: entre 1987 y 2003 se privatizaron en América Latina y el Caribe 250 bancos de desarrollo, por un monto de 143.000 millones de dólares.¹

En Uruguay, la orientación neoliberal de los gobiernos no alcanzó la amplitud que tuvo en otros países, y los bancos públicos continuaron actuando. Una mayor confianza en el funcionamiento de los mercados y una estrategia centrada en captar la actividad financiera regional fueron una mezcla explosiva. Cuando los depositantes argentinos decidieron retirar sus depósitos de corto plazo, quedó por el camino la quimera del Uruguay como centro financiero; el espejito duró poco.

El clientelismo, la ausencia de información y de controles efectivos incidieron negativamente en el desempeño y la supervisión del Banco República y comprometieron su estabilidad a largo plazo. Como resultado de esa política, la morosidad del banco fue alta y las refinanciaciones de deudores eran el plato de cada día. En 1980-1989, la tasa de mora en el BROU era 16,5%, elevándose en 1990-1999 a 22,1% y en 2000-2004 a 32,2%.²

En los diez años anteriores a 2005, el BROU concedió 42 refinanciaciones de deudas, un promedio de cuatro por año.³ Es difícil explicar ese aluvión de refinanciaciones que no tengan relación con la práctica del clientelismo.

Quizás un poco tarde, en 2003, el contador Ariel Davrieux, entonces director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), señalaba la inviabilidad de un banco como el República en estos términos: “El Banco República es un banco de promoción social, un banco que presta pero no tiene por qué cobrar si le va mal en el negocio”.⁴

En los años 90 la gestión del Banco República quedó atrás en la incorporación de innovaciones que permitieron a otros bancos elevar su productividad y atender a más clientes sin afectar su rentabilidad. Un informe de la consultora Moody’s de 2004 resumía así la situación: “Altos costos de operación e ineficiente estructura de costos”.

Dada su situación, si se aceptan las reglas del mercado, los principales bancos públicos y privados deberían haberse liquidado. No es lo que sucedió. El gobierno uruguayo presidido por el doctor Jorge Batlle optó por recomponer al sector bancario con fondos públicos, anticipándose así a lo que haría el gobierno de Barack Obama en Estados Unidos durante la crisis financiera iniciada en 2008.

En cuanto al Banco República, entre 2002 y 2004 el gobierno creó tres fideicomisos a los que se transfirieron créditos morosos por un valor nominal de 1.414 millones de dólares.

El nuevo Banco República

La recuperación del Banco República estaba pendiente cuando en marzo de 2005 un nuevo partido asumió el gobierno, en el que permanecería 15 años. En setiembre de ese año, meses después de instalado el nuevo gobierno, se aprobaron criterios generales para el tratamiento de la totalidad de la deuda vencida, incluyendo la transferida a Afisa para su cobro. El banco ofreció quitas de 10% a 50% por cancelaciones de deudas y refinanciación a 12 años, eliminando las moras desde el origen de la deuda.

En el caso del crédito rural, en un contexto de mejora de los negocios, la refinanciación resolvió la situación de los productores sobreendeudados, aunque con fuertes pérdidas para el banco y no antes de dejar por el camino a numerosos productores agropecuarios.

Facilitada por condiciones externas favorables, el giro de la política económica asignó un mayor papel al Estado y contribuyó al crecimiento de la economía y a la recuperación del sector bancario, incluyendo los bancos públicos.

La nueva gobernanza del Banco República se orientó a constituir una entidad viable y a recuperar su función de promotor del desarrollo.

Al contrario de los gobiernos anteriores, el que asumió en 2005 liberó a sus representantes en el banco de cualquier acción que afectase el cumplimiento de sus objetivos. La posterior decisión de adoptar los Principios de Basilea contribuyó a la transparencia y facilitó la supervisión de los bancos. La aplicación de esos principios dificultó la adopción de ardides para ocultar la verdadera situación de los bancos, obligando a la clasificación de los créditos y a constituir reservas por incobrabilidad en función del riesgo.

Entre las medidas adoptadas para aumentar la eficiencia, el directorio implementó un sistema de incentivos a los funcionarios basado en el desempeño de tres componentes: resultados sobre patrimonio, niveles de eficiencia de la unidad operativa y cumplimiento de ciertos parámetros de los funcionarios. Para ello el banco autorizó a los gerentes, a doble firma y dentro de ciertos límites, a definir el tipo de cambio, la tasa de interés y los componentes del costo.

En 2007, Moody’s describió la gobernanza del BROU en los siguientes términos: “Luego de 2005, con la asunción del nuevo gobierno, se estableció un nuevo directorio para la entidad. Asimismo se rediseñó la reestructura organizativa del BROU a fin de mejorar la operatoria y productividad. Asimismo se están fortaleciendo las políticas crediticias y desarrollando modelos de riesgo. Los avances logrados en todos estos rubros revisten actualmente una especial importancia dada la mayor competencia en el sistema bancario uruguayo. Las principales estrategias para 2006 fueron recomponer el sistema de gestión y gobierno corporativo, tener una ventaja de costos y desarrollar productos en moneda nacional (y unidades indexadas)”.

La recuperación del BROU como banco comercial sustentable se evidencia en su solidez y posicionamiento en el sector bancario. La disminución de los costos de fondeo, el aumento de la eficiencia y la creciente cartera de clientes contribuyeron a que la rentabilidad fuera positiva. Entre 2004 y 2008 el volumen de negocios del banco creció 35%, los créditos al sector privado 102% y los depósitos de residentes cerca de 50%.

El Banco República mantiene su participación en el sector bancario. En 2019 tenía el 33% del crédito bruto al sector privado no financiero otorgado por toda la banca, incluido el Banco Hipotecario, 49% de los depósitos, 46% de los pasivos y 44% del patrimonio.

La rentabilidad operativa sobre activos del Banco República permaneció por encima de la de la banca privada en el período 2007-2013, alcanzando una diferencia máxima de dos puntos porcentuales en 2011.

La contribución del BROU a rentas generales aumentó de cinco millones de dólares anuales entre 1995 y 2004 a 73 millones de dólares anuales entre 2005 y 2008.

Desde 2005 a 2014, el BROU fue premiado como mejor banco de Uruguay en 13 oportunidades, y en 2012 recibió el reconocimiento como mejor banco de desarrollo de América Latina y el Caribe por la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).

Banco de fomento

En 2008, con la adecuación del Banco República a niveles consistentes para la regulación bancaria, la dirección pudo focalizarse en los objetivos propios y esenciales de un banco de fomento, entre ellos la promoción de la bancarización, el fomento del ahorro, el estímulo a las inversiones y a la producción, y al mismo tiempo ser un referente del sistema bancario.

A fines de 2008 el BROU tenía 710.767 clientes de ahorro, lo que implicaba algo más del 21% de la población del país y más del 50% del total de las cuentas de ahorro del sistema bancario.

La política anterior limitaba el crédito a los consumidores que tuvieran una referencia. El directorio que asumió en 2015 abrió el crédito a todos los usuarios. En pocos años aumentó el número de clientes y se multiplicó la magnitud del préstamo a consumidores. En 2020, aproximadamente el 42% de los créditos del banco eran al consumo (Moody’s).

En apoyo a la pequeña y mediana empresa, el banco desarrolló productos específicos y creó una empresa de microfinanzas especializada en las pymes (República Microfinanzas SA), que comenzó su actividad en 2009.

El modelo de gestión adoptado por República Microfinanzas permitió acercar la actividad financiera al lugar de residencia o de actividad de clientes tradicionalmente marginados. Al cierre de 2013, República Microfinanzas había atendido a 20.000 clientes.

La escasa importancia del mercado de capitales y la tendencia al financiamiento de corto plazo de la banca en Uruguay son las fallas o carencias de mercado más visibles. Con el propósito de promover la inversión nacional, el banco abrió una línea de financiamiento a largo plazo para proyectos a partir de un llamado público a inversores, bonificando la tasa de interés de los proyectos seleccionados según indicadores de impacto como la generación de puestos de trabajo, incorporación de valor agregado a las exportaciones y otros. Las licitaciones realizadas entre 2006 y 2013 dieron lugar a 4.131 millones de dólares de inversiones.

El Banco República también impulsó la industria tecnológica mediante una línea de crédito asociada a un fondo de garantía para atender el financiamiento de proyectos tecnológicos. En general estos proyectos no encuentran asistencia financiera en el mercado debido a sus dificultades para ofrecer garantías adecuadas.

En suma

La crisis de 2002 puso en evidencia las insuficiencias de la política de desarrollo apoyada en Uruguay como plaza financiera, el manejo inadecuado de las tensiones propias de bancos públicos como el BROU, y una gestión que comprometió su desempeño y resultados. En el contexto de un elevado crecimiento de la economía, a partir de 2005 las modificaciones en todas esas dimensiones permitieron la recuperación del BROU, incluyendo su papel como banco de desarrollo.

La lección principal de esta historia es que, bajo ciertas condiciones, los bancos públicos comerciales son perfectamente sostenibles y eficientes, sin perjuicio de contribuir también al conjunto de la política de desarrollo nacional, asistiendo a clientes e inversiones en sectores prioritarios no atendidos por otras fuentes de financiamiento, y apoyando la inclusión financiera y la sustentabilidad ambiental.

Martín Buxedas es ingeniero agrónomo, fue profesor de Economía Agraria en la Facultad de Agronomía (Universidad de la República) y director de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca entre 2005 y 2010. Una versión más amplia de este artículo integra el libro (Des)igualdades sociales. Crónicas de los desafíos de nuestro tiempo (Martín Buxedas, agosto de 2024). El autor agradece al economista Fernando Calloia por la entrevista concedida y las sugerencias que le ofreció, y a José Piccardo y Antonio Pérez García por la edición.