Primera infancia: los desafíos actuales a la luz de los aportes de Juan Pablo Terra

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Este 2024 conmemoramos los 100 años del natalicio de Juan Pablo Terra. Entre sus numerosos aportes se destacan sus contribuciones sobre la primera infancia en Uruguay: la investigación sobre la infancia en el Uruguay 1973-1984 junto a Mabel Hopenhaym; la investigación de campo, realizada bajo su dirección, que puso en práctica metodologías innovadoras para evaluar las condiciones nutricionales y de desarrollo psicomotor de los niños y las niñas de hasta cuatro años pertenecientes a familias pobres urbanas¹ de Uruguay; y su posterior libro sobre infancia y políticas públicas, que resume su pensamiento y propuestas en la materia.

Dada la legítima preocupación ―que es también la nuestra― entre la población y diversos actores sociales y políticos por el elevado número de niños y niñas en situación de pobreza, resulta oportuno examinar esta realidad (retomando argumentos compartidos en anteriores artículos) para comprenderla en su significado y características estructurales, actualizando análisis y propuestas a la luz de los cambios sociales y demográficos en curso.

Juan Pablo Terra afirma que la pobreza es “una carencia grave en el conjunto ingresos-patrimonio (sin ello no le llamaríamos pobreza) asociada a ciertas formas de inserción en el sistema económico y en la sociedad global, y asociada, en forma tendencial, aunque fluctuante, a carencias de vivienda, de instrucción, de relaciones familiares, de alimentación y nutrición, de salud y desarrollo psicomotor, todo ello vinculado a creencias y prácticas que contribuyen a caracterizar una subcultura de la pobreza”. Y sobre las causas de la pobreza, señala: la estructura del sistema productivo y la forma en que parte de la población se inserta en él; las bajas remuneraciones, condicionadas unas por una productividad baja y otras por un problema de justicia salarial y de explotación; las insuficiencias de los mecanismos redistributivos, en particular los de la seguridad social, pues la vida humana supone etapas no productivas y actividades fundamentales, pero no valoradas en el mercado. También inciden las carencias en las políticas sociales que permiten la operación de círculos causales que alimentan la reproducción de la pobreza. Por todo ello apela a políticas sociales enmarcadas en una estrategia global que considere todos estos aspectos.

La investigación sobre familias pobres con niños y niñas de hasta cuatro años puso en evidencia los vínculos entre pobreza, condiciones nutricionales y desarrollo psicomotor. Con base en la evidencia, Juan Pablo Terra advirtió sobre las consecuencias que la pertenencia a familias pobres tiene sobre el desarrollo infantil temprano: “En muchos casos la desnutrición empezó en la etapa intrauterina, tal vez por causa de la pobreza y la desnutrición de la madre. [...] No cabe duda de que la desnutrición infantil en Uruguay es efecto de la pobreza, entendida esta en sentido amplio”; “el rendimiento escolar [de niños y niñas pobres] es mucho más bajo, sea por los mayores problemas de desarrollo psicomotor que arrastran desde la primera infancia, sea por las condiciones actuales del medio. Pero es notorio que el fracaso escolar es, para los niños pobres, ingresar en uno de los círculos viciosos de reproducción de la pobreza que es imperioso cortar”. Por todo ello afirmó: “Cortar esos círculos viciosos requiere un sistema de políticas específicas para impedir, aun en la pobreza, las condiciones que generan ya desde la infancia los déficits de salud, desarrollo psicosocial y psicomotor, de instrucción y capacitación, o para corregirlos rápidamente, evitando que tiendan a reproducir la pobreza y la deficiente inserción en el sistema productivo y en la vida social”.

El desarrollo infantil requiere la nutrición, la salud y las oportunidades y estímulos que permitan a los niños y niñas expresar su potencial y adquirir habilidades y competencias en las esferas cognitiva, emocional y social. Las neurociencias han demostrado que en estas primeras etapas del ciclo vital existen oportunidades fundamentales de desarrollo humano. Cuando se verifican las carencias mencionadas, ello afecta negativamente al desarrollo de las habilidades cognitivo-lingüísticas de los niños y se traduce en fuertes dificultades de aprendizaje desde el inicio del ciclo escolar.

En las décadas transcurridas desde aquellas investigaciones, luego de alcanzar niveles muy elevados de hogares y personas por debajo de la línea de pobreza entre 2002 y 2004, nuestro país logró una importante reducción de la pobreza medida por el ingreso, alcanzando al 7,9% de las personas en 2017, aumentando luego al 10,1% en 2023. Sin embargo, no se ha logrado reducir las desigualdades intergeneracionales: en 2023 todavía el 20,1% de los niños y las niñas de hasta cinco años pertenecían a hogares en situación de pobreza por ingresos, en tanto sólo el 2,2% de las personas de 65 y más años se encontraban en esa situación.

Entre los niños y niñas continúan observándose varias de las carencias en la crianza, nutrición y desarrollo infantil identificadas en las investigaciones lideradas por Juan Pablo Terra, tal como lo ha confirmado la Encuesta de nutrición, desarrollo infantil y salud (Endis): mayor frecuencia de déficits nutricionales de la madre antes y durante el embarazo, menor peso al nacer y prematurez, déficits nutricionales de los niños y niñas pequeños, carencias en las prácticas de crianza.

Como también sabemos, varias de estas características persisten en muchos hogares que se encuentran hoy por encima de la línea de pobreza por ingresos, ya que son condiciones estructurales vinculadas a procesos de segmentación socioterritorial de la población, a precarias inserciones laborales y a desigualdades de diverso tipo. A ello se suman las crecientes necesidades de apoyo de las familias de estratos socioeconómicos medios, con una importante y creciente inserción de la mujer en el mercado de trabajo y en el sistema educativo y cambios en la composición y roles familiares, todo ello en el marco de un proceso de imprescindibles avances en equidad de género en las familias y en la sociedad.

Como bien señaló Juan Pablo Terra, superar estas situaciones con énfasis en las familias con niños y niñas requiere, a la vez y articuladamente, políticas públicas económicas y sociales enmarcadas en una estrategia global orientada a la superación de la pobreza; y un sistema de políticas específicas para impedir, aun en la pobreza, las condiciones que generan ya desde la infancia los déficits de desarrollo humano.

En este último sentido, las recomendaciones de Juan Pablo Terra incidieron en la decisión, en 1988, de crear el Plan CAIF (Centros de Atención a la Infancia y la Familia), orientado al desarrollo infantil y la promoción de la mujer y la familia con la activa participación de las comunidades. A lo largo de estos 36 años, el formato institucional del plan, que articula diversos organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil, le ha posibilitado abordajes multidisciplinarios, estabilidad, flexibilidad y capacidad de innovación, mejorando los impactos y consolidando una muy positiva adhesión ciudadana. La participación de las organizaciones de la sociedad civil le permitió al plan perdurar, sobrellevar períodos de inestabilidad, crecer y consolidarse. La presencia de las comunidades le otorga una mejor valoración y comprensión de las condiciones de vida de los niños, niñas y sus familias, le brinda caminos más apropiados para actuar sobre la situación de la infancia y le posibilita una interesante movilización de recursos que de otra manera difícilmente estarían disponibles.

Además del Plan CAIF, el sector público ha desarrollado los Centros de Atención a la Primera Infancia (CAPI) del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), los Centros Comunitarios de Educación Inicial (CCEI) ex Programa Nuestros Niños de la Intendencia de Montevideo y los centros Siempre con sindicatos y empresas. Asimismo, se ha creado el programa Uruguay Crece Contigo, orientado a la atención de embarazadas y niños y niñas en riesgo sanitario (reflejado en desnutrición, anemia y problemas de crecimiento) y espacios de cuidado en centros educativos. A todo ello se suma la oferta privada expresada en jardines y colegios privados.

Estos 36 años estuvieron, además, caracterizados por importantes cambios en la natalidad en nuestro país. En 1988, año de creación del Plan CAIF, nacieron en Uruguay 55.798 niños y niñas (valor que se situaba en el promedio de nacimientos registrados desde la década de 1960). En estos 36 años los nacimientos anuales descendieron a 31.385 en 2023. Esta disminución tiene un impacto inmediato en la cantidad de niños y niñas en la primera infancia en los próximos años.

La matrícula total en primera infancia (hasta dos años inclusive) en 2023² alcanzaba a 55.000 niños y niñas. Ello representa el 29% de niños y niñas menores de un año, 60% de los de un año y 68% de los de dos años.³

El conjunto de la atención a la primera infancia con financiamiento público representaba en 2023 el 77% de la cobertura total (74% el Plan CAIF y 3% CAPI, CCEI y Siempre). Los jardines y colegios privados aportaban el 23% restante.

Estos niveles de cobertura no son homogéneos entre los departamentos. Los departamentos de Maldonado, Rivera y Montevideo se encuentran por debajo del promedio nacional y muestran los mayores niveles absolutos de déficit de cobertura. Dentro de estos departamentos, las periferias urbanas y los barrios populares presentan las mayores necesidades.

Si consideramos la educación inicial en el nivel de tres años (no obligatoria), la cobertura alcanza el 93%, por lo que se está muy próximo a la universalización. El 80% es brindada por la Dirección General de Educación Inicial y Primaria (DGEIP) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) y por el Plan CAIF en cantidades similares. Los jardines y colegios privados aportan el 20% restante.

Es necesario y posible alcanzar la universalización de la atención a la primera infancia en el próximo quinquenio

Las necesidades de atención a la primera infancia exceden a las familias en situación de pobreza, constituyendo un derecho cuyo ejercicio debe ser garantizado por el Estado y la sociedad a todas las familias. Las consecuencias de no hacer los esfuerzos necesarios para asegurar una cobertura universal serán gravosas para las personas y para la sociedad.

A este respecto corresponde hacer cuatro consideraciones.

En primer lugar, alcanzar la universalización de la cobertura en primera infancia es un objetivo relevante de política pública que debe traducirse en una prioridad en el quinquenio: que toda familia que lo necesite pueda acceder a un centro de atención a la primera infancia y la familia, de alta calidad, independiente de su nivel de ingresos y activos familiares.

En segundo lugar, no es razonable imaginar un aumento de la cobertura financiado por las familias en jardines o colegios privados pagos cuya oferta de mayor calidad está lejos de los barrios y localidades con déficit de cobertura. De hecho, su participación en la matrícula ya alcanza un porcentaje similar al que se observa en otros niveles de la educación. En consecuencia, es imprescindible aumentar los recursos financieros y humanos destinados a centros de atención a la primera infancia gratuitos, programando para el quinquenio un plan de inversiones e incremento progresivo del presupuesto anual que permitan alcanzar la meta al final del período.

En tercer lugar, la mencionada disminución de la natalidad aporta una oportunidad para alcanzar la universalidad con un menor esfuerzo del Estado y la sociedad, oportunidad que debe ser aprovechada.

En cuarto lugar, en la medida en que la DGEIP de la ANEP absorba, tal cual está previsto, toda la matrícula de tres años con financiamiento público (hoy compartida con el Plan CAIF), se liberarán recursos locativos, humanos y financieros en los CAIF que hoy tienen grupos de tres años para incrementar la matrícula en los niveles de uno y dos años en dichos centros. Cabe anotar que este incremento en la matrícula de tres años por parte de ANEP deberá recoger la experiencia y desarrollos realizados en los CAIF, incorporando equipos multidisciplinarios y mayor tiempo pedagógico, entre otros aspectos.

Teniendo en cuenta estas consideraciones, Uruguay está en condiciones de alcanzar la universalidad en la atención a niños y niñas en la primera infancia (hasta dos años inclusive) en el próximo quinquenio combinando dos acciones de política pública: poner en funcionamiento aproximadamente 100-125 CAIF nuevos, lo cual puede lograrse incorporando 20-25 centros por año (algo factible tal cual lo muestra la experiencia de crecimiento del plan hasta la fecha); y aumentando la matrícula de 0 a 2 años en los centros existentes a partir de la absorción de grupos de tres años por la DGEIP de la ANEP.

Este esfuerzo ―como bien señalaba Juan Pablo Terra― debe insertarse en una estrategia global de superación de la pobreza. Una estrategia que actúe sobre tres dimensiones principales: la precariedad laboral y las transformaciones en el mundo de la producción y el trabajo; los rezagos educativos de niños, niñas y adolescentes; la fragmentación socioterritorial, la precariedad habitacional, el deterioro de la convivencia y la inseguridad. Una estrategia, en consecuencia, que debe comprender políticas económicas, sociales y urbano-territoriales y proponerse construir una nueva matriz de protección social.

A la vez, está en nuestras manos proporcionar, en un breve plazo, a todos los niños y las niñas de nuestro país oportunidades de desarrollo integral en condiciones de equidad, de forma tal que aquellos que nacen en hogares con carencias socioeconómicas puedan construir proyectos de vida que no reproduzcan las situaciones de pobreza de sus hogares de origen. El esfuerzo requerido está a nuestro alcance. No hacerlo o demorarlo es ética y políticamente inaceptable y un grave error que hará inútiles los esfuerzos que hagamos en otros campos del quehacer público por reducir desigualdades y pobreza. Convocamos a la solidaridad, a superar egoísmos de generación, de corporación o de clase, apelamos a la decisión política valiente para priorizar a la primera infancia.

Pablo Martínez Bengochea es economista. Integrante del Instituto Juan Pablo Terra. Trabajó en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Centro Latinoamericano de Economía Humana y el Centro Cooperativista Uruguayo.