Para responder a la pregunta del título, el futuro ministro de Economía y Finanzas, Gabriel Oddone, anunció la necesidad de actualizar el sistema de incentivos tributarios. Excelente iniciativa, desde hace tiempo necesaria y postergada. En 2017 escribí un artículo sobre el tema que comenzaba así: “La importancia y el costo de los tratamientos fiscales favorables justifican una amplia revisión de los mismos”.
¡Vaya si han sido importantes los costos! En 2017, el conjunto de los incentivos al sector privado demandó una renuncia fiscal de 2.414 millones de dólares, equivalentes al 20% de la recaudación total de la Dirección General Impositiva (DGI). En 2022, el conjunto de los tratamientos tributarios especiales equivalía al 6,4% del producto interno bruto (PIB), magnitud superior al gasto público en educación.
Los incentivos fiscales, exoneraciones de impuestos, alícuotas reducidas, deducciones, créditos fiscales y regímenes simplificados pueden considerarse un subsidio.
Según lo anunciado por Oddone, su equipo estaría revisando los incentivos tributarios que facilitan el acceso a bienes de primera necesidad, focalizando su impacto en familias de menores ingresos, y los regímenes destinados a la promoción de inversiones. El primer paso en esa dirección será seleccionar algunos de los 190 regímenes excepcionales acumulados sin prisa y sin pausa a lo largo de décadas para luego proceder a su análisis.
Los regímenes de promoción de inversiones más importantes tienen origen en las leyes de Zonas Francas y de Promoción de Inversiones, que sólo en 2022 tuvieron un costo tributario de 115 y 365 millones de dólares, respectivamente.
Es importante tener en cuenta que los incentivos tributarios son necesarios para atraer aquellas inversiones que de otro modo no se radicarían en Uruguay. Todos los países y zonas administrativas usan este instrumento, incluidos, por supuesto, los paraísos fiscales.
Quienes niegan esa necesidad suponen que todas las inversiones se concretarían aun sin incentivos tributarios, generarían empleos y permitirían aumentar la recaudación de la DGI. No, no es así. Pero sí es necesario que ese instrumento se diseñe y revise periódicamente para asegurar su eficacia (el menor costo fiscal por inversión captada como consecuencia del incentivo).
Es oportuna la revisión de los estímulos tributarios destinada a asegurar su uso eficiente como apoyo a la estrategia de desarrollo y a las cadenas productivas prioritarias.
En cuanto a la Ley de Promoción de Inversiones de 1998, a partir de 2007 los gobiernos dieron un vuelco positivo por medio de nuevos decretos reglamentarios que facilitaron los procedimientos y ampliaron los beneficios a las empresas que pudieran demostrar impactos positivos de su inversión en el empleo, las exportaciones, el medioambiente, la innovación, entre otros.
No obstante esos avances, quedan problemas a resolver para asegurar que los incentivos beneficien exclusivamente a las inversiones en cadenas productivas estratégicas para el desarrollo económico y social nacional, incluidas la investigación-desarrollo y otras áreas de apoyo, y evitar el gasto fiscal destinado a inversiones que de cualquier forma se harían.
La ausencia de una definición de ese tipo ha beneficiado con generosos estímulos tributarios a industrias de cigarrillos, a cadenas de supermercados de inversores externos que concentran la distribución minorista incluyendo ferreterías, farmacias, free shops, a la Banca de Cobertura de Quinielas de Montevideo, a oficinas de profesionales, a clubes de tenis...
No es necesario ni conveniente que el erario sacrifique muchos millones de pesos para subsidiar a grandes empresas de distribución minoristas y a otros inversionistas cuyas actividades deberían ser guiadas exclusivamente por el mercado.
La mencionada falta de discriminación se ha fundamentado en el postulado de que los gobiernos no deben elegir sectores o cadenas productivas prioritarias. Aun reconociendo los riesgos de una mala selección, es conveniente una revisión de los incentivos tributarios para asegurar que están en línea con la estrategia de desarrollo.
En suma, es oportuna la revisión de los estímulos tributarios destinada a asegurar su uso eficiente como apoyo a la estrategia de desarrollo y a las cadenas productivas prioritarias. Para concretar ese propósito, el gobierno deberá lidiar con las limitaciones técnicas para evaluar los impactos y algo más importante: deberá tener capacidad para negociar, diluir o enfrentar la resistencia de quienes perderían beneficios, a veces respaldados en fuertes organizaciones.
Martín Buxedas es ingeniero agrónomo, fue profesor de Economía Agraria en la Facultad de Agronomía (Universidad de la República) y director de la Oficina de Programación y Política Agropecuaria del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca entre 2005 y 2010.