Las resoluciones de los gobiernos departamentales contrarias a lo que establecen los instrumentos de ordenamiento territorial son manifiestamente ilegales. Tal es el caso de la reciente resolución de la Intendencia de Maldonado, que aprueba por excepción la construcción de un hotel –en suelo rural y dentro de la faja de protección costera– en playa La Juanita.
La Ley de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible (ley OTDS), del año 2008, y sus posteriores desarrollos, no otorga a los gobiernos departamentales ninguna atribución o competencia para resolver excepciones en el cumplimiento de sus disposiciones. Por tanto, cuando lo hacen, como en el caso que mencionamos, incurren en una clara hipótesis de ilegalidad.
Sin excepción, las disposiciones de la ley OTDS reivindican el ordenamiento territorial como una función pública esencial y sus disposiciones son definidas por el legislador nacional como de orden público. Este concepto jurídico implica que lo que estas normas imponen tiene prevalencia frente a los principios de libertad jurídica y de autonomía de la voluntad; no admiten ser ignorados por quienes tengan competencia en la materia ni por los particulares de acuerdo con el marco legal actualmente vigente. (Ley 18.308, artículo 2).
En los últimos años han aparecido en la prensa nacional múltiples casos de resoluciones de gobiernos departamentales que aprueban por excepción distintos procesos de transformación territorial en contravención con lo dispuesto por la ley OTDS y los instrumentos de ordenamiento territorial (IOT) aprobados conforme su mandato.
Vale preguntarse por qué luego del año 2008 los gobiernos departamentales continúan recurriendo a aprobar excepciones por medio de resoluciones o decretos departamentales que ignoran los mandatos legales de orden público, siendo que no tienen atribuciones ni competencias para proceder de esta forma.
Para intentar una respuesta informada planteamos un breve contexto histórico de gestación de las normas y disposiciones que regularon en el tiempo los procesos de transformación del territorio, así como sus formas de aplicación por parte de los gobiernos departamentales.
Previo al año 2008, los gobiernos departamentales ejercieron sus cometidos, básicamente, en materia urbanística, de creación y desarrollo de centros poblados, en el marco de las atribuciones que en forma exclusiva les otorgaron las leyes 10.723 y 10.866 del año 1946, las leyes de centros poblados.
Luego de ocho años de discusión parlamentaria se aprueba –finalmente– en abril de 1946 la primera de las leyes señaladas, que dejaba en el ámbito de los gobiernos departamentales –de manera exclusiva– la competencia para regular estas materias territoriales, sin otorgar ninguna atribución o cometido al gobierno nacional. Tampoco estableció ningún ámbito supradepartamental o nacional para la articulación y coordinación con los 19 departamentos. Así se fueron construyendo 19 maneras de entender y aplicar la ley con marcada impronta discrecional.
La ley de abril de 1946 generó enormes resistencias para su aplicación; su derogación o la supresión de su implementación de modo indefinido era fuertemente reclamada por los lobbies de sectores vinculados al negocio inmobiliario: empresarios, técnicos, desarrolladores. Esta disputa de intereses logra finalmente un acuerdo que se expresó en la redacción de la segunda de las leyes señaladas, aprobada en octubre de 1946.
Casualmente, la capacidad de decidir por excepción algunos aspectos de los procesos de transformación territorial fue introducida en la redacción de octubre de la ley de centros poblados, lo que permitió alcanzar los apoyos necesarios para avanzar en su implementación.
Durante más de 70 años de aplicación de las leyes de centros poblados se puede concluir que la ordenación del territorio tuvo un fuerte sesgo discrecional que se fue construyendo e instalando en el país. Resulta claro que las importantes competencias otorgadas por las leyes de centros poblados a los gobiernos departamentales superaron ampliamente –en la mayoría de los casos– la capacidad técnica, económica e institucional que estos tenían para ejercer tales potestades ajustadas a las mejores prácticas.
Pero la peor consecuencia fue que la gestión territorial por excepción pasó a ser la norma en muchos de los gobiernos departamentales. Las atribuciones para gestionar algunos procesos de transformación territorial bajo la modalidad de la excepción referían a asuntos muy particulares y bien definidos que requerían la aprobación legislativa calificada. Sin embargo, la vida y los hechos terminaron demostrando –con claridad– el uso discrecional e ilimitado de esa competencia.
Se generaron de este modo innumerables situaciones de disfunciones y problemas territoriales a lo largo y ancho del país, con fuerte expresión en las ciudades de mayor tamaño y, de modo emblemático, a lo largo de la costa platense y atlántica del país.
Estas características de gestión territorial se expandieron sin ninguna coordinación con el gobierno nacional y sin planificación ni participación ciudadana; sin ninguna articulación y coordinación incluso con los demás gobiernos departamentales vecinos que compartían realidades urbanas y territoriales. El caso del área metropolitana de Montevideo, con sus enormes disfunciones y problemas territoriales, es un claro ejemplo del histórico accionar autónomo de gobiernos departamentales que no articularon ni coordinaron entre ellos y tampoco con el gobierno nacional.
Frente a este contexto, la ley OTDS, en 2008, promovió un cambio radical en la dirección de construir un nuevo y superador estilo de gestión ambiental del territorio en dirección al desarrollo sostenible. A tales fines, define con claridad las materias del ordenamiento territorial a la vez que asigna precisas competencias a los gobiernos nacional y departamentales, resignificando y revalorizando: el rol del Estado en la conducción del proceso de desarrollo social, económico, como intérprete del interés general; la planificación como instrumento sustantivo para la promoción y gestión de los procesos de desarrollo; la participación ciudadana, no vinculante, pero con vocación de ser garantía de transparencia y democratización de los procesos de toma de decisiones.
La ley OTDS le asigna al gobierno nacional el cometido sustantivo de establecer la política pública en la materia, a través de la definición e implementación de las Directrices Nacionales de OTDS, que constituyen el instrumento principal a estos fines. Por tanto, se construye política pública siempre que el proceso de elaboración e implementación de Directrices Nacionales de OTDS sea sostenido en el tiempo con las revisiones y actualizaciones correspondientes.
Muchas ilegalidades asociadas a decisiones discrecionales por vía de excepción adoptadas por los gobiernos departamentales se hubieran evitado si este espacio de coordinación creado por ley no hubiera sido debilitado.
También en la ley se crea el Comité Nacional de Ordenamiento Territorial como ámbito institucional jerarquizado –que integran ministros del gobierno nacional e intendentes de los gobiernos departamentales– con la finalidad de articular y coordinar la definición y ejecución de la política pública nacional y departamental de OTDS. El Comité Nacional de Ordenamiento Territorial no sólo promueve la elaboración de la política pública nacional de OTDS –que es aprobada por el Parlamento–, sino que conforma un espacio idóneo para resolver concurrencias, conflictos, controversias y disputas entre los incisos del gobierno nacional y de estos con los gobiernos departamentales, en el ejercicio de sus cometidos y competencias.
Muchas ilegalidades asociadas a decisiones discrecionales por vía de excepción adoptadas por los gobiernos departamentales se hubieran evitado si este espacio de “articulación y coordinación” creado por la ley OTDS no hubiera sido debilitado y casi extinguido por la ley de urgente consideración (LUC), al destruir la institucionalidad ambiental y territorial que preexistía, separando ambiente y territorio en dos ministerios que poca o ninguna habilidad de coordinar han manifestado, sobre materias indisolublemente ligadas en sus diversas expresiones territoriales a lo largo del país.
Si bien existieron casos como el de la zona del Caracol en Rocha, donde una excepción aprobada por el gobierno departamental fue dejada sin efecto por decisión de la Cámara de Diputados en tanto desconocía definiciones de OTDS vigentes y aplicables, en la mayoría de los casos las normas departamentales que aprobaron excepciones durante la vigencia de la ley OTDS no fueron impugnadas ni derogadas. Es evidente que aún continúan, por la inercia institucional histórica, viejas prácticas que desde 2008 no son legales. Prácticas muy defendidas y respaldadas por los intereses asociados a capitales inmobiliarios, que no terminan de aceptar y asumir que la legalidad vigente en el país ya no admite resolver por excepción, y sin compensaciones económicas explícitas, asuntos relacionados con procesos de transformación ambiental del territorio.
Es de esperar que, más temprano que tarde, Uruguay tenga la madurez democrática necesaria y los gobiernos departamentales puedan asumir que la legalidad vigente que los rige sólo autoriza a gestionar el territorio sin excepciones en el cumplimento de las disposiciones de ordenamiento territorial y desarrollo sostenible.
La propia Ley 18.308 define con precisión los procedimientos reglados y los caminos que se deben transitar para adecuar y actualizar las disposiciones de OTDS que lo ameriten ante los inevitables y necesarios cambios de la realidad del territorio.
Sobre fines del pasado año, el gobierno departamental de Cerro Largo gestionó toda la normativa estipulada en los procedimientos establecidos por la ley OTDS para autorizar –de forma legal– la instalación de un emprendimiento industrial de madera sólida. Una prueba concreta de que los gobiernos departamentales, junto con los actores productivos, pueden gestionar los procesos de transformación territorial, articulando y coordinando con los ámbitos de gobierno nacional, habilitando los espacios de participación social y empresarial, y generando las garantías para todos los actores e instituciones, sin excepción.
Manuel Chabalgoity integra el grupo docente del Observatorio de Conflictos Territoriales en el área metropolitana de Montevideo (PIM-FCS-FADU, Udelar). José Luis Sciandro es docente del Departamento Interdisciplinario de Sistemas Costeros y Marinos del Centro Universitario Regional del Este, Udelar.