Los galimatías detrás del “récord” de inversión en ciencia y tecnología

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Últimamente se multiplican las comunicaciones gubernamentales que tratan de construir mediáticamente supuestos logros. Más allá de lo declarativo, la inoperancia en el área de la ciencia y la tecnología que ha tenido este gobierno ha quedado de manifiesto, así como la falta de financiación pública denunciada por múltiples actores. Sin embargo, días atrás se actualizaron cifras y porcentajes de indicadores de actividades de ciencia y tecnología (ACT) y, concomitante con ello, las autoridades reivindicaron un récord de inversión en ACT durante 2022 que llevaría ese indicador al 0,96% del producto interno bruto.

De acuerdo a la información difundida, los incrementos se dieron tanto en la inversión privada como en la pública. En el caso de la privada está relacionado con cambios metodológicos en el procesamiento de la última encuesta de innovación. Se incluyó directamente lo informado por dos grandes empresas transnacionales de tecnología de la información y comunicación: Globant y Mercado Libre. La primera informó inversiones de 50, 80 y 57 millones de dólares y la segunda de 16, 23 y 20 millones para 2019, 2020 y 2021, respectivamente. Los montos fueron luego proyectados, considerando la inflación, para 2022. Si bien esas empresas ya estaban instaladas en el país, no se lo hizo retrospectivamente. El cambio metodológico puede considerarse pertinente en el complejo relevamiento de conductas empresariales innovadoras y ello permitió capturar datos relevantes. Sin embargo, tras procesar lo reportado por las 2.400 empresas manufactureras y de servicio encuestadas, los resultados no se presentan tan auspiciosos. El número de ellas que ejecutaron al menos una actividad de innovación durante el trienio 2019-2021 siguió siendo bajo, incluso descendió al 15% del total. Es decir, más allá de las dos excepciones, se ratificó la baja propensión innovadora que tiene la gran mayoría (85%) del empresariado nacional, como viene siendo documentado desde hace tiempo. Lo anterior confirma la imperiosa necesidad de discutir, con amplitud, las bases de una futura política de innovación a partir de la evidencia acumulada.

¿Dónde está la pelotita?

Lo preocupante de las cifras anunciadas no es lo privado sino lo público. El relevamiento, que es coordinado por la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) desde su creación, se realiza anualmente e implica un número creciente de instituciones. A la fecha son más de un centenar y hay información bastante consistente de las principales del área. Estas son conocidas y sus montos de inversión son referidos en la prensa y objeto de análisis y debate parlamentario pues dependen de aprobaciones presupuestarias o legales.

Para sorpresa de los actores del sistema,¹ el monto total de inversión pública alcanzó un “récord” en ACT de 444 millones de dólares corrientes en 2022. Significa un incremento de 76,5 millones respecto de los 367,5 ejecutados en 2018. Es decir, 20% más. Esto no fue debido a una mayor inversión de las empresas públicas (Ancap, UTE, Antel, OSE), que continúan estancadas, ejecutando en conjunto una magra inversión en torno a los 20 millones de dólares. Tampoco es debido al núcleo de instituciones en las que se concentra la mayor productividad científica y la casi total presencia de investigadores categorizados, es decir, la Universidad de la República, el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU), el Institut Pasteur, el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable, el Programa de Desarrollo de las Ciencias Básicas, la Universidad Tecnológica y la financiadora ANII. Este “núcleo” científico-tecnológico ejecutó 218 millones de dólares corrientes en 2022, monto igual al registrado en 2018.

¿Dónde se origina ese incremento informado tan importante? La diferencia está dada por lo reportado por otras instituciones públicas, en particular el Plan Ceibal, Presidencia de la República y el Ministerio del Interior. Entre las tres ejecutaron 111 millones de dólares en 2022. No hay datos de ejecución en 2018 por parte de Presidencia y del Ministerio del Interior. Este último comenzó a reportar por primera vez en 2021 y puede atribuirse a la pertinente ampliación de instituciones relevadas a lo largo del tiempo. Su ejecución en 2022 fue de ocho millones. Presidencia, por su parte, ha tenido discontinuidades en sus reportes, como en 2018 y 2020, pero cuando lo hizo en el pasado no supera los diez millones. Para 2022, Presidencia reportó 36 millones. De ambas instituciones carecemos de información para conocer qué tipo de actividades fueron incluidas en los montos informados.

Los “números” del Plan Ceibal

Para el caso del Centro Ceibal la situación es distinta. Es posible estudiar la trayectoria presupuestal desde su creación en 2010 como persona pública no estatal, pues la información discriminada está publicada en la web. El monto total anual ejecutado por Ceibal ronda los 60-70 millones de dólares corrientes. Dos grandes componentes lo conforman: gastos de funcionamiento (incluye servicios personales) e inversiones. Estas últimas significan el 47% del presupuesto total y corresponden básicamente a la adquisición de laptops y sus repuestos y equipos de conectividad e informáticos. Para el período 2011-2021 la inversión promedio anual en ACT comunicada por Ceibal fue de 1,9 millones de dólares. Pero para 2022 Ceibal informó una ejecución de 65,5 millones, un monto 30 veces mayor que el promedio referido. Lo notificado significa que el 89% de la ejecución presupuestal anual de Ceibal fue considerada ACT. Un monto en ACT igual a lo invertido por el INIA, el LATU y el Institut Pasteur sumados.

¿Cómo se puede explicar un cambio de esa magnitud? Hasta ahora no ha habido explicación por parte de autoridades gubernamentales o del propio Ceibal. ¿Sería posible que tras años de no considerarse ciertos gastos como de ACT para 2022 sí lo fueron? Resulta difícil aceptar esa posibilidad por varias razones. Pero la primera es que, como lo indica la propia cartilla de cálculo utilizada por la ANII,² la compra de computadoras y otros bienes de capital no constituyen una ACT.

Si se forzase la inclusión de esos gastos en ACT habría que hacerlo también retrospectivamente. Para el caso de Ceibal sería fácil, pues su estructura de gasto es muy estable y se dispone de la información. Tomemos por ejemplo el año 2018, el último previo a los cambios metodológicos referidos. Ceibal había informado para ese año un monto de 2,3 millones de dólares en ACT. Si lo reemplazamos por el 89% del presupuesto ejecutado ese año, tendríamos que la ejecución se elevaría a 62,5 millones. A su vez, la ACT pública total aumentaría a 427 millones... por lo tanto desaparecería ese salto “mágico” reportado para 2022.

En resumen, dentro del declarado y sorpresivo aumento de la inversión en ciencia y tecnología informado por el gobierno hay medias verdades y manipulaciones varias de la información. Los números de dos empresas exitosas no deberían ocultar la dificultad que hemos tenido para modificar la persistente baja propensión innovadora de las empresas uruguayas. Por el contrario, dar cuenta de ello y estudiar en profundidad las posibles causas que la determinan podría darnos elementos para transformar esa realidad. Por su parte, las manipulaciones de cifras en instituciones públicas tienen patas cortas. Una fortaleza de nuestro país ha sido el creciente acceso a la información por vía legal y otras. El Plan Ceibal, emblema nacional de avance en equidad, no se merece estar sometido a un tironeo de cifras con el objetivo de obtener titulares rimbombantes. Muchos sostienen que en el próximo gobierno la política científico-tecnológica y de innovación debería ser una prioridad nacional y ser acordada al máximo nivel. Seamos consistentes con ello desde ahora.

Edgardo Rubianes es doctor en Biología y fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.