Según los datos de 2023, en Uruguay aproximadamente 350.000 personas viven en situación de pobreza, de ellas, 154.000 son niños, niñas y adolescentes. Una realidad que indigna y que debemos cambiar desarrollando políticas potentes y sostenidas que atiendan integralmente esta situación. Para la corriente sindical Articulación, esto es urgente.
La pobreza y la desigualdad en Uruguay
Según el Instituto Nacional de Estadística (INE), la tasa de pobreza por el método del ingreso en Uruguay experimentó una importante disminución entre 2006 y 2017, pasando de 32,5% a 7,9% de las personas. Sin embargo, en la última medición (2023) fue de 10,1% en todo el país. Como se trata de la Encuesta de Hogares (ECH), este cálculo no incluye a las personas que viven en situación de calle, que han aumentado considerablemente en los últimos años.
Pobreza y desigualdad son dos fenómenos fuertemente relacionados. En Uruguay, el nivel de desigualdad disminuyó en el período 2006-2012, pasando de 18 a 11,8 en la medición del cociente entre el ingreso mensual per cápita promedio del 10% más rico de los hogares (decil 10) y el 10% más pobre (decil 1). Esta mejora, impulsada por políticas públicas, se estancó a partir de ese año y se ha mantenido relativamente constante desde entonces. El estancamiento se debe a un menor dinamismo económico y a la ausencia de nuevas políticas que impacten en la pobreza y la distribución del ingreso.
Al mismo tiempo, un estudio realizado por el Ministerio de Desarrollo Social (Mides) (2021) estima que el 18,2% de las personas vive en hogares con alguna necesidad básica insatisfecha.
La pobreza en Uruguay afecta principalmente a niños y niñas, se concentra en la periferia de Montevideo y departamentos del noreste, en hogares liderados por mujeres y en personas con ascendencia afro. También se distribuye de diferente manera por barrio, concentrándose en los barrios periféricos de las ciudades.
En el caso de los hogares cuyo referente es una mujer, la pobreza es casi el doble que en hogares con referente hombre y es más del doble en personas con ascendencia afro que de ascendencia blanca.
La proporción de niños y niñas es mucho más alta que la de personas mayores en hogares pobres. Así, la pobreza en menores de 18 años duplica a la de personas entre 18 y 64 años y multiplica por nueve a los de 65 años o más.
Esta estructura etaria deriva de un “pacto social” que permite que toda persona mayor de 70 años tenga un ingreso mínimo (la pensión a la vejez), mientras que en el caso de niños y niñas los programas de transferencias de ingresos para los hogares de bajos recursos son de menor magnitud.
Por ello es importante discutir si es necesario un “nuevo pacto social” en el que se asuma la solución de la pobreza infantil de manera colectiva, asignando los recursos y los esfuerzos indispensables para su erradicación.
Algunas claves para abordar la pobreza
La pobreza no debe ser vista como un problema individual sino como un desafío colectivo. La realidad de cada persona depende en gran medida de la situación en la que nace y se desarrolla y las posibilidades con las que cuenta. Mercado, Estado y familias son tres esferas que definen la situación de pobreza y las trayectorias posibles para su erradicación.
La pobreza y el trabajo
Las personas están condicionadas por las posibilidades reales de inserción en el mercado laboral y la calidad de los puestos de trabajo a los que pueden acceder. Un elemento central de esa calidad lo representa el nivel de remuneraciones. En este sentido, se debe prestar especial atención a los cambios en el mercado de trabajo que se vienen sucediendo en los últimos tiempos.
Entre 2006 y 2014 la pobreza disminuyó conjuntamente con un aumento del empleo; mientras que en el período 2015-2019 cae el empleo y continúa disminuyendo la pobreza hasta estabilizarse. Luego de la pandemia, el empleo se recupera, pero la pobreza se mantiene.
No podemos perder de vista que las personas en situación de pobreza no son necesariamente desocupadas. Esto se explica por bajos niveles salariales, por la intermitencia de entrar y salir del mercado de trabajo, o el trabajo en condiciones de informalidad (sin seguridad social).1
Según el INE, más de la mitad (53,5%) de las personas de entre 15 y 65 años que se encuentran en situación de pobreza están ocupadas (trabajan) y el 71% de estas lo hace en la informalidad, mientras que sólo el 4% de las personas en situación de pobreza no trabaja “porque no quiere”, lo que derriba el mito de que las personas pobres no quieren trabajar.
La pobreza y el rol del Estado
La evidencia indica que el Estado es el único actor con capacidad de reducir la pobreza y las desigualdades sociales que genera el mercado. El sistema capitalista es intrínsecamente desigual y el mercado, sin presencia activa del Estado, profundiza la exclusión.
Al pensar pobreza y Estado, el foco suele colocarse en la política asistencial y focalizada. Las políticas asistenciales son fundamentales ya que garantizan un mínimo de recursos para la vida y dan cierta estabilidad de ingresos. Pero por sí mismas no garantizan el acceso al bienestar de las personas. Es necesario pensar la acción del Estado en las políticas sociales universales que estructuran el bienestar: educación, salud, vivienda, trabajo.
En Uruguay, educación y salud no tienen grandes problemas de cobertura (existe acceso universal), aunque hay déficits en la educación terciaria y en el egreso de educación media superior. En ambos casos, un desafío prioritario se encuentra en la calidad de los servicios, las posibilidades efectivas de acceso e inserción y en cómo los sistemas y servicios reproducen o reducen la desigualdad. Las dificultades aumentan de manera importante en lo que hace a vivienda y hábitat, donde se observan grandes carencias. Un aspecto relevante es la necesidad de un sistema de cuidados de cobertura universal para que estos no dependan exclusivamente de los ingresos o de la familia.
La fragmentación socioterritorial
La sociedad uruguaya está marcada por una fuerte fragmentación social que va en aumento. Esta fragmentación socioterritorial también se refleja en la inseguridad y los resultados educativos.
El deterioro de la seguridad pública, el avance del narcotráfico y el debilitamiento de las condiciones de convivencia ciudadana son notorios. Esta realidad afecta a todo el país, pero especialmente a los barrios populares, donde los lazos comunitarios se debilitan, afectando las redes de contención, fundamentales para los cuidados y la protección.
La pobreza no debe ser vista como un problema individual sino como un desafío colectivo. La realidad de cada persona depende en gran medida de la situación en la que nace y se desarrolla y las posibilidades con las que cuenta.
Políticas de reducción de la pobreza y la desigualdad
Entendiendo esta realidad se hace necesario avanzar hacia un “gran acuerdo nacional”, un nuevo “pacto social” en pos de erradicar la pobreza infantil y reducir la desigualdad, asumiendo que es una responsabilidad colectiva y una prioridad central para nuestro país. A continuación, se plantean algunas líneas como insumo para ese acuerdo social.
1. Pobreza infantil como prioridad
El alto índice de niños, niñas y adolescentes que viven en hogares pobres es una característica estructural del país y representa un grave problema para el desarrollo de estos niños y niñas.
La gran disminución en la cantidad de nacimientos en Uruguay (de 48.000 en 2015 a 32.000 en 2022) representa una oportunidad, ya que las necesidades de recursos para disminuir fuertemente la pobreza infantil serán menores.
Teniendo en cuenta que atender la pobreza infantil implica atender la situación de los hogares donde viven estos niños y niñas y, por lo tanto, la situación de los adultos referentes.
2. Políticas de transferencias
Es necesario aumentar las transferencias de ingresos que estos hogares reciben, principalmente Tarjeta Uruguay Social (TUS) y Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE). Si bien estos programas, creados por el primer gobierno del Frente Amplio, recibieron muchas críticas desde la oposición, el actual gobierno las ha utilizado ampliamente, consolidando su rol como herramienta fundamental para asistir a los hogares de menores recursos.
Es importante destacar que este tipo de políticas, si bien tienen un resultado inmediato en el indicador de pobreza por ingresos, su impacto de largo plazo dependerá de que se mejoren las condiciones estructurales en las que se insertan esos hogares (trabajo, vivienda y hábitat, salud, educación).
3. Políticas para reducir la pobreza estructural
Existe una serie de políticas que inciden directamente en la pobreza desde una perspectiva multidimensional y estructural, así como en la capacidad futura de generar ingresos. Dentro de ellas encontramos la educación y la salud pública, los programas de vivienda y hábitat, los programas de empleo y de cuidados, entre otros.
En materia educativa, se destacan las políticas de aumento de cobertura del Plan CAIF, la extensión de los jardines públicos con el objetivo de universalizar la cobertura en niños de tres años, y el aumento de las escuelas de tiempo completo y extendido, así como ampliar los programas de acompañamiento educativo y de protección de trayectorias en educación media.
El país tiene aún necesidad de mayor inversión por alumno/a para reducir la cantidad de niños por maestra y por aula, aumentar las horas de los docentes para la planificación, la evaluación, la articulación interdisciplinaria y el trabajo comunitario.
En salud, es necesario aumentar la inversión en ASSE. En particular, el aumento de recursos destinados a mejorar la atención en salud de embarazadas y niños y niñas en maternidades y pediatrías públicas.
En vivienda y hábitat es prioritario llevar adelante un shock de infraestructura en algunas zonas del área metropolitana y del interior del país, para atender la emergencia habitacional de las familias en situación de pobreza, priorizando aquellas con niñas y niños a cargo y hogares con jefatura femenina.
Para abordar la fragmentación socioterritorial, es central priorizar la expansión de los bienes y servicios públicos fundamentales para el bienestar, la integración social y la convivencia, en diálogo con los gobiernos departamentales y municipales y con las organizaciones sociales.
4. Políticas de empleo
Las políticas laborales, en particular salariales, son clave para mejorar los ingresos de los hogares y contribuir al descenso de la pobreza y la desigualdad. Entre ellas el ajuste del salario mínimo nacional (SMN) por encima de la inflación, el aumento salarial diferencial para los sueldos más sumergidos, la formalización en sectores con alta informalidad, fortalecer los servicios de cuidados que posibiliten mayor inserción laboral de las personas adultas, y los programas de empleo protegido. En el mediano plazo, la culminación de ciclos educativos y la formación profesional son imprescindibles para lograr erradicar la pobreza y reducir las desigualdades. Estas acciones deben articularse en un sistema de protección social universal, integral e inclusivo.
Para la creación de trabajo decente se requiere también políticas económicas, incluyendo las políticas de desarrollo productivo, ya que sólo es posible con inversión y crecimiento económico articulados con política pública.
5. Sistema de cuidados
Es fundamental fortalecer la inserción en el mercado de trabajo de las mujeres, reduciendo las desigualdades en su inserción, para lo que es imprescindible atender las necesidades de cuidados, en perspectiva de corresponsabilidad entre mujeres y hombres.
En este sentido cobra especial relevancia el fortalecimiento del sistema de cuidados de parte del Estado, de forma tal que las posibilidades de cuidados al interior de las familias no dependan exclusivamente del ingreso.
6. El territorio como eje ordenador
Dada la concentración de la pobreza en algunas zonas del área metropolitana y en algunos departamentos en el noreste del país, cobra especial relevancia el diseño de políticas de erradicación de la pobreza en clave territorial.
La integralidad del abordaje se debe reflejar en la forma en que las políticas sociales “aterrizan” en los territorios y se coordina su implementación, ajustándose a cada realidad, con un enfoque participativo y comunitario.
Los recursos
Para llevar adelante una nueva agenda de políticas de reducción de la pobreza y la desigualdad es necesario obtener recursos adicionales. La pregunta relevante es cuánto estamos dispuestos a esforzarnos como sociedad para reducir la pobreza y la desigualdad.
Desde una perspectiva de justicia social y derechos, no hay justificación para no realizar todos los esfuerzos posibles en la erradicación de la pobreza, y este debe ser un horizonte claro en cualquier sociedad democrática. Pero también hay una larga literatura que respalda la idea de que la reducción de la pobreza y la desigualdad contribuyen al crecimiento económico y a reducir las tensiones sociales, por ende, es “una inversión” que trae muchos beneficios.
Martín Lavalleja y Juan Martín Fernández son economistas. Este artículo forma parte de una serie de reflexiones y aportes de la corriente sindical Articulación. Es una síntesis del informe realizado por los economistas Lavalleja y Fernández para el Módulo 1 del programa de formación 2024 de la corriente sindical Articulación, junto a Acción Sindical Uruguay (ASU) y la Friedrich-Ebert-Stiftung, los días 3 y 11 de abril de 2024. El documento final incluye los aportes realizados por la trabajadora social Ximena Baráibar en su presentación, así como los realizados por trabajadores y trabajadoras que participan en el proceso de formación 2024 de Articulación. La síntesis para este artículo fue realizada por Luis Garibaldi (Articulación) y Juan Pablo Martínez (ASU). El documento completo puede leerse en articulacion.com.uy.