La aprobación en el Senado de la ley de inmuebles con deuda compensable constituye un paso decisivo en la agenda de vivienda y ordenamiento territorial del país. La norma busca acelerar los procesos de expropiación de inmuebles ociosos con deuda hacia el Estado, con el objetivo de recuperar suelo urbano y reincorporarlo al circuito habitacional, social o de equipamiento público.
El contexto que la motiva es contundente: Uruguay tiene más de 97.000 inmuebles vacíos (vacancia sin fundamento) y unas 200.000 personas viviendo en asentamientos. La paradoja es evidente: un país con más viviendas que hogares, pero con un déficit habitacional persistente.
Esta asimetría entre la producción de suelo urbano y su uso social efectivo expresa una desigualdad estructural que no se resuelve únicamente construyendo más unidades. El desafío real está en gestionar de forma inteligente el stock urbano existente y garantizar la función social de la propiedad.
Déficit habitacional y desequilibrios territoriales
El Plan Quinquenal de Vivienda y Hábitat 2020–2025 y el Censo 2023 confirman la magnitud del problema. Unas 40.000 personas viven en condiciones de hacinamiento, 69.000 en zonas inundables y 400.000 niños y niñas habitan en hogares con necesidades básicas insatisfechas. A esto se suma un proceso de envejecimiento demográfico y de fragmentación territorial que agrava las inequidades urbanas.
Mientras tanto, el parque habitacional creció 269.308 viviendas respecto del censo anterior, pero el déficit sigue casi igual que hace medio siglo. El mercado produce más unidades, pero no necesariamente en los lugares ni para las familias que más lo necesitan.
El modelo actual tiende a concentrar los sectores de menores ingresos en la periferia, con altos costos de movilidad, pérdida de integración comunitaria y presión sobre los servicios urbanos. La vivienda así deja de ser un derecho para convertirse en un factor de exclusión territorial.
La vacancia urbana: el costo de la ineficiencia territorial
La vacancia urbana, es decir, la existencia de viviendas desocupadas sin destino residencial, comercial ni recreativo, es uno de los síntomas más visibles de esta disfunción. Según el Censo 2023, el 19,5% del parque habitacional uruguayo está vacío, lo que equivale a más de 320.000 viviendas ociosas. En algunos departamentos, como Treinta y Tres o Lavalleja, la tasa supera el 25%, llegando a niveles que pueden considerarse estructurales.
En términos técnicos, se considera saludable una tasa de vacancia “friccional” entre el 3% y el 8%, suficiente para permitir la rotación normal del mercado. Cuando la cifra se duplica o triplica, como ocurre en buena parte del país, ya no se trata de un fenómeno transitorio, sino del reflejo de un uso ineficiente del suelo urbano y una débil gestión territorial.
Las consecuencias son múltiples: fragmentación de la trama urbana y pérdida de dinamismo en barrios consolidados; presión sobre la periferia al mantener ociosos espacios servidos por infraestructura; aumento del costo público, con servicios y obras subutilizados; deterioro ambiental y social, especialmente en zonas con viviendas tapiadas o abandonadas.
En definitiva, la vacancia estructural representa una pérdida colectiva: más gasto público, menos cohesión social y menor sostenibilidad urbana.
Una herramienta para modernizar la gestión del suelo
La nueva ley de inmuebles con deuda compensable no altera el principio constitucional de la indemnización previa y justa, pero introduce una innovación fundamental: permite compensar las deudas fiscales o contributivas de un inmueble con el valor de la expropiación, reduciendo plazos y litigios. Este mecanismo acelera la recuperación de inmuebles degradados o abandonados, facilita su incorporación a programas de vivienda o equipamiento, y fortalece la capacidad de gestión de las intendencias. En un país donde los trámites expropiatorios podían prolongarse por años, esta ley agiliza la intervención pública sobre un stock urbano improductivo.
Más allá del instrumento jurídico, el cambio es de enfoque: el suelo urbano se concibe como recurso público de valor social. La propiedad deja de ser entendida sólo desde la lógica patrimonial, para asumir su dimensión de bien común, tal como lo establecen el artículo 45 de la Constitución y los tratados internacionales de derechos humanos.
Carteras de tierras y gobernanza territorial
El éxito de la nueva normativa dependerá de su articulación con políticas activas de gestión del suelo. Las carteras de tierras, previstas desde la Ley 13.728 y desarrolladas por la Ley 18.308, son clave para captar, administrar y destinar inmuebles a proyectos de interés público. Sin embargo, su aplicación ha sido parcial y concentrada principalmente en Montevideo.
A nivel nacional, se necesita avanzar hacia una institucionalidad integrada, que unifique la información sobre deudas, catastros, registros de propiedad y consumos de servicios públicos. Sólo así podrá conformarse un registro único de inmuebles vacantes o con deuda compensable, facilitando intervenciones coordinadas entre gobiernos departamentales, el Ministerio de Vivienda y Ordenamiento Territorial (MVOT) y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Una política eficaz de suelo urbano debe contemplar un inventario permanente del suelo disponible, evaluación técnica de su aptitud urbana, asignación transparente y equitativa, y participación social en la gestión del territorio.
Una política eficaz de suelo urbano debe contemplar un inventario permanente del suelo disponible, evaluación técnica de su aptitud urbana, asignación transparente y equitativa, y participación social en la gestión del territorio.
Hacia una política integral de hábitat
La experiencia internacional demuestra que los problemas de vivienda no se resuelven sólo con más construcción, sino con una gestión integral del hábitat. Uruguay necesita una política que combine instrumentos fiscales, normativos y urbanos para garantizar un uso más justo del espacio.
Algunos lineamientos estratégicos podrían ser:
- Gestión activa del suelo urbano: penalizar la vacancia prolongada y promover el uso social del suelo.
- Rehabilitación y densificación planificada: reciclar viviendas existentes y revitalizar barrios consolidados.
- Integración socioespacial: evitar la segregación y fomentar la mezcla de usos y grupos sociales.
- Nuevos modelos de tenencia: cooperativas, autogestión y alquiler social con estabilidad en la tenencia.
- Coordinación intergubernamental: vincular planes habitacionales con los de desarrollo territorial y movilidad.
El enfoque debe ser territorial y diferenciado. Departamentos en crecimiento, como Maldonado o Canelones, requieren aumentar la oferta habitacional; otros, como Treinta y Tres o Lavalleja, necesitan políticas de revitalización urbana, recuperación de viviendas vacías y estímulo al retorno poblacional.
La función social de la propiedad y la equidad territorial
La discusión de fondo es jurídica y ética: ¿qué implica la propiedad cuando no cumple su función social? Una vivienda tapiada o un padrón abandonado durante años no son simples “activos privados”, representan recursos urbanos ociosos en contextos de emergencia habitacional.
Reconocer la función social de la propiedad no significa negar el derecho individual, sino subordinarlo al interés colectivo, en línea con las políticas de captura de valor y gestión del suelo promovidas por organismos internacionales y por legislaciones urbanas en América Latina.
Frente a la desigualdad territorial, la planificación y la intervención pública son las únicas herramientas capaces de equilibrar el desarrollo y garantizar el derecho a la ciudad.
La Ley de Inmuebles con Deuda Compensable se inscribe en una tendencia global que asocia el acceso a la vivienda con el derecho al suelo urbano y la inclusión territorial. Su valor principal radica en modernizar la gobernanza del territorio, permitir que los gobiernos locales gestionen activamente su patrimonio y frenar la expansión urbana ineficiente.
La vivienda no debe concebirse como una mercancía, sino como infraestructura básica de la vida social, articulada con servicios, espacio público y cuidados. Cada inmueble recuperado, cada vivienda rehabilitada o cada terreno reutilizado es una oportunidad para reducir la desigualdad urbana y fortalecer la cohesión comunitaria. El desafío ahora es la implementación: coordinación interinstitucional, monitoreo técnico y una mirada de largo plazo.
Uruguay dispone de los instrumentos legales y técnicos; falta convertirlos en una política sostenida de suelo y hábitat, capaz de transformar la vacancia estructural en inclusión y desarrollo.
Diego Duarte Calleja es doctorando en Estudios Urbanos y especialista en Estudios Urbanos e Intervenciones Territoriales.