Hace relativamente poco que la comunidad internacional acordó criterios y orientaciones para las instituciones nacionales de derechos humanos, cuya autonomía todavía es resistida desde por lo menos dos concepciones conservadoras que se pueden volver reaccionarias. Por un lado, su ubicación en el organigrama del Estado no es comprendida ni aceptada por quienes se aferran a un modelo con sólo tres poderes y les tienen poca simpatía a los dispositivos interinstitucionales. Por otro, las fuerzas políticas reivindican sus propios relatos sobre los derechos humanos, y conviven a disgusto con la idea de que la universalidad de esos derechos se defina con independencia de las relaciones de fuerzas, las negociaciones y los acuerdos en el sistema partidario.
En Uruguay, como en otros países, las resistencias persisten, socavan el desarrollo de la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo (INDDHH) creada en 2008 y plantean riesgos de retroceso, pese a que la ley correspondiente fue discutida durante años y aprobada con votos de todos los partidos.
Arquitectura moderna
La referencia doctrinaria internacional para las instituciones nacionales de derechos humanos son los “Principios de París”, redactados en 1991, adoptados al año siguiente por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y reafirmados en 1993 por su Asamblea General. Estos principios recogen la experiencia histórica de diversas “defensorías del pueblo”, incluyendo el modelo del ombudsman en Suecia y sus adaptaciones en otros países. Es un diseño novedoso para Uruguay, que comenzó a ser aplicado en 2003 con la creación del Comisionado Parlamentario para el Sistema Penitenciario y la Defensoría del Vecino en Montevideo.
Se trata de instituciones designadas por mayorías especiales de los organismos legislativos, pero independientes y autónomas, que reciben reclamos, investigan y expresan opiniones y recomendaciones, sin que el cumplimiento de estas últimas sea obligatorio. Lo hacen a partir de demandas ciudadanas o por iniciativa propia, además de presentar propuestas sobre normas y políticas públicas. No tienen, por lo tanto, las funciones típicas de un poder ejecutivo, legislativo o judicial, y desempeñan un doble papel articulador: de la sociedad con el Estado y de este con el sistema internacional de derechos humanos.
Estas características han sido cuestionadas incluso por el destacado constitucionalista Martín Risso, en respuesta a una consulta del senado cuando se discutía el proyecto. Risso sostuvo en 2002, entre otras cosas, que la creación de nuestra INDDHH iba a violar la separación de los poderes del Estado, al otorgarle a un organismo designado por el Legislativo tareas propias del Judicial (aunque no emita fallos) y la posibilidad de inmiscuirse en las del Ejecutivo (aunque sus pronunciamientos sean sólo sugerencias).
Impertinencias partidarias
La ley de 2008 establece que el nombramiento de quienes integran el Consejo Directivo (CD) de la institución le corresponde a la Asamblea General, a partir de propuestas planteadas por organizaciones sociales uruguayas que cumplan con una serie de requisitos. También exige que las personas postuladas tengan “experiencia y notoria versación” en la materia, y que en su conjunto aseguren la “representación pluralista” de los grupos dedicados a la promoción y protección de los derechos humanos.
Quienes integran el CD tienen prohibida “la actividad política partidaria y gremial o sindical, con excepción del voto”, y deben “desempeñar sus funciones con plena autonomía, de acuerdo a su criterio y bajo su responsabilidad”. Sin embargo, en el período de gobierno pasado el oficialismo rechazó la intervención de la INDDHH ante denuncias de abuso policial, entendió que se debía al predominio en el CD de personas afines al Frente Amplio (FA) e impulsó en 2022 postulaciones “propias”. Los frenteamplistas lo aceptaron y esto abrió paso a nuevos despropósitos.
El año pasado, cuando Bernardo Legnani, miembro del CD, le transmitió al Parlamento la posición unánime de ese organismo acerca del proyecto sobre prisión domiciliaria, Cabildo Abierto reaccionó en forma airada. Legnani había sido designado a propuesta del senador Guillermo Domenech; los cabildantes consideraban que los representaba en la INDDHH y se atribuyeron la potestad de juzgarlo.
Ahora hay que cubrir las vacantes en el CD de Wilder Tayler y de Legnani. Ni el actual oficialismo ni el anterior cuentan con mayoría en la Asamblea General y hay negociaciones en curso para que cada uno designe a una persona de su preferencia. Si así fuera, se consolidaría un criterio de reparto partidizado, a contramano de los requisitos de idoneidad e independencia que marca la ley. La INDDHH no existe para que representantes de las fuerzas políticas defiendan los intereses de estas, sino para que todo el CD defienda los mismos derechos humanos.