Muchas veces la política subnacional uruguaya suele entrar en la agenda pública por la puerta de atrás. Generalmente no leemos acerca de un municipio que mejora un servicio o de una intendencia que sostiene una respuesta pública que el centro no alcanza a cubrir. Es más frecuente encontrar noticias vinculadas a conflictos, denuncias o malas prácticas desarrolladas en esas dinámicas de gestión.
Dos noticias de estos días, muy distintas en la superficie, permiten ahondar en una reflexión que puede tener una misma base explicativa. En la Junta Departamental de Montevideo, un edil reconoce que su “asesor” (imputado en una causa penal asociada al narcotráfico) cobraba un sueldo sin trabajar ni concurrir al órgano. En Paysandú, el intendente Nicolás Olivera denuncia que la comuna debió hacerse cargo de la alimentación de escolares durante las vacaciones de primavera por falta de coordinación con el Ministerio de Desarrollo Social. Estos hechos de naturaleza aparentemente muy distinta pueden asociarse a las deficiencias de nuestra arquitectura subnacional y su arcaico diseño.
El caso de Paysandú, más allá de las versiones cruzadas entre instituciones, exhibe algo que cada vez es más frecuente; muchos gobiernos departamentales asumen funciones que hace unas décadas nadie les hubiera atribuido. Más allá del ejemplo sobre el programa de alimentación, también suelen identificarse aportes significativos en materia de gestión de emergencias, políticas sociales, promoción del desarrollo productivo, cultura, deporte, ambiente, entre otros temas. Eso es mucho más que el alumbrado, la gestión de los residuos y la caminería, elementos sobre los cuales en su momento se elaboraron los instrumentos normativos aún vigentes. Esa ampliación de hecho de diversas competencias o asuntos puede ser una oportunidad de mejora en la respuesta pública. Para que eso ocurra, se requieren reglas claras, coordinación intergubernamental y capacidades acordes.
El episodio de la Junta Departamental de Montevideo muestra otra cara de estos asuntos, probablemente la peor. Ese rasgo que erosiona la gestión subnacional en particular y la política en general. Gran parte del problema de fondo responde a un mismo elemento explicativo; nuestra escena política subnacional tiene un inmenso desacople en su ingeniería normativa e institucional. Las reglas de juego importan y los incentivos también. Los gobiernos departamentales son órganos que cuentan con enorme autonomía para definir recursos y personal a la interna de sus territorios. En paralelo, muchos de esos intendentes, súper poderosos en sus comarcas, reclaman y señalan que necesitan otras herramientas, recursos y capacidades para desarrollar nuevas acciones que pueden fortalecer políticas públicas de alcance nacional.
No es una novedad la precariedad de una función como la de los ediles, cargos políticos que son “honorarios”, aspecto que muchas veces ha favorecido la búsqueda de estrategias alternativas que hagan sostenible y atractiva esa tarea. No está mal que los gobiernos departamentales y locales se profesionalicen y cuenten con asesoramiento. Por cierto, este no era el caso. El problema no es el qué, sino el cómo: con qué transparencia y bajo qué controles proliferan estos apoyos.
¿Por qué pasan estas cosas? Una parte de la respuesta es incómoda, pero es evidente que el sistema político en su conjunto ha jugado al distraído. Los gobiernos departamentales en gran medida siguen funcionando sobre la base de una ley orgánica promulgada en 1935. Un país que hoy tiene otra distribución de su población, otra matriz productiva y un Estado con otras funciones. ¿La política subnacional uruguaya puede seguir con las reglas de hace casi un siglo? ¿Son iguales la dinámica y la escena territorial de hoy que las de aquel entonces? Claramente no.
Es esperable y lógico que las intendencias y los municipios reclamen más recursos, capacidades y competencias, pero también hay que modernizar los procesos y los instrumentos con disposición a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y someterse a un esquema de controles mucho más estrictos.
Sobre esa base de diseño institucional es que se han ido montando capas e innovaciones normativas sucesivas sin una revisión integral. La reforma constitucional de 1996 separó las elecciones departamentales de las nacionales, dio rango constitucional al Congreso de Intendentes, estableció nuevos mecanismos de financiamiento y consagró el mandato de impulsar la descentralización. Luego, en 2008, la Ley 18.308 de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible, dotó a los gobiernos departamentales de nuevos instrumentos para la planificación. En 2009, la Ley 18.567, luego sustituida por la 19.272 de 2014, creó el tercer nivel de gobierno electivo y dio lugar a la irrupción de los primeros municipios. Así leído y sin desconocer elementos de innovación institucional relevantes, se parece mucho al parche arriba de otro parche. El resultado termina siendo una especie de casa reciclada con ampliaciones hechas en distintas épocas y sin planos actualizados.
Jerarquizar lo subnacional no puede ser un juego de ganar y ganar, mucho menos de especulación electoral. Es esperable y lógico que las intendencias y los municipios reclamen más recursos, capacidades y competencias, pero también hay que modernizar los procesos y los instrumentos con disposición a fortalecer los mecanismos de rendición de cuentas y someterse a un esquema de controles mucho más estrictos. Una descentralización política que crece en recursos y no lo hace en términos de capacidades y controles, lejos de robustecer la política, puede incluso dañarla. Lamentablemente podrían listarse varios episodios donde proliferaron: prácticas discrecionales y clientelares que son precisamente las que rompen la política.
Un punto crítico es el modelo de “superintendentes” que mantiene el antiguo diseño institucional. ¿Es razonable que los legislativos departamentales que en su esencia existen para ejercer el contralor del intendente y su equipo respondan automáticamente al propio oficialismo? Nada de esto es sencillo y los incentivos juegan en contra. Todos los partidos gobiernan algún departamento y todos se benefician de esas mayorías automáticas cuando ganan. Revisar ese diseño supone ceder poder y puede tener costos electorales en el corto plazo. Pero el costo del statu quo ya se está pagando, tanto en la bastardeada credibilidad de las instituciones como en la calidad de las respuestas que muchas veces se brindan.
El desafío para el sistema político es dejar de medir cada movimiento en votos y disponerse a ensayar una adecuación normativa impostergable. Esa revisión no debería evitar la discusión por una mayor autonomía de lo subnacional, pero ese despliegue debe contemplar equilibrios, capacidades, competencias claras y controles efectivos.
El experto ecuatoriano Fernando Carrión suele recordar que descentralizar no es hacer desaparecer el centro, sino construir equilibrios de poder dentro del Estado en todos sus niveles. Los equilibrios también tienen que existir dentro de cada departamento. Casi 100 años es mucho tiempo: la escena política subnacional merece un diseño institucional a la altura de los tiempos y retos que hoy imperan.
Martín Pardo es politólogo, magíster en Desarrollo Local y Regional, doctorando en Estudios Territoriales.
