Antes de finalizar su primer año de mandato, el gobierno de Luis Lacalle Pou, con la firma conforme de todos sus ministros, constituyó –por decretos del Consejo de Ministros– un monopolio privado a favor de una sociedad anónima cuyo capital accionario mayoritario es privado y extranjero.
Es preciso establecer que el capital de la sociedad anónima Terminal Cuenca del Plata se integra en un 80% por el Grupo Katoen Natie y un 20% por la Administración Nacional de Puertos (ANP), y que operaba la terminal de contenedores de nuestro puerto.
Para entender este tema, debemos recordar. El 25 de febrero de 2021, entre el Estado uruguayo y las empresas del grupo KNG (Seaport Terminals, Katoen Natie, Seaport Terminales Montevideo SA, Nelsury SA) se celebró un “Acuerdo entre la República Oriental del Uruguay y las compañías KNG” (contrato) con numerosos anexos (un total de 90 páginas), que no fue publicado en forma oficial. Lo firmaron el ministro de Transporte y Obras Públicas, Luis Alberto Heber, y Vincent Vandecauter como apoderado de las empresas citadas, pero sin acreditar su representación ni constituir domicilio a los efectos contractuales.
A través de él se conceden todos los beneficios imaginables al grupo privado hasta 2081 y la ANP queda obligada al dragado del canal de acceso hasta los 14 metros, configurando una sola terminal de contenedores y prohibiendo el otorgamiento de nuevas concesiones. Monopolio, monopolio.
El mismo día, 25 de febrero de 2021 (Resol. CM 401/2021, no publicada en forma oficial), se reúne el Consejo de Ministros y alega el diferendo existente entre las partes, aprueba el acuerdo ya referido, y se designa a Luis Alberto Heber para firmar en representación del Poder Ejecutivo.
El 21 de abril de 2021, el Consejo de Ministros adopta la Resolución CM/433/2021, por la cual, y en cumplimiento del acuerdo ya mencionado, se prorroga la concesión por 50 años más.
Y por último, con la misma fecha 21 de abril de 2021, el Consejo de Ministros dicta el Decreto 114/021, este sí con publicación oficial el 26 de abril de 2021, por el cual la concesión de todos los servicios portuarios “continuará siendo efectuada por la sociedad Terminal Cuenca del Plata SA, integrada por la Administración Nacional de Puertos y capitales privados”.
Era notorio que estas resoluciones eran contrarias a la Constitución de la República, que exige decisión legislativa (ley) con mayoría especial de dos tercios del cuerpo para crear monopolios privados (artículo 85, inciso 17 de la Constitución de la República), todo lo cual le fue advertido al gobierno de la época.
Los decretos citados violan, además, la Ley de Puertos (16.246, del 8 de abril de 1992), que prohíbe los monopolios y promueve ampliamente la libre competencia en las operaciones portuarias. Su artículo 7 establece: “Compete al Poder Ejecutivo el establecimiento de la política portuaria y el control de su ejecución. Fomentará la descentralización de los diferentes puertos de la República, sin perjuicio de asegurar la debida coordinación de las actividades que se desarrollen en ellos. Asimismo, velará para que aquellos servicios que se presten en régimen de libre concurrencia se efectúen en condiciones tales que efectivamente la garanticen, reservándose en todo caso el derecho de fijar tarifas máximas para tales servicios”.
Y el artículo 12, inciso 2, agrega: “Los permisos o autorizaciones que se otorguen de acuerdo con las disposiciones de la presente ley no podrán implicar, en ningún caso, la atribución exclusiva a una o varias empresas de la explotación de los muelles comerciales de la Administración Nacional de Puertos”.
En suma: el Poder Ejecutivo no se ajustó a derecho en su accionar en la concesión y prórroga en el puerto de Montevideo, violando la esencia de la Ley de Puertos: puerto libre, prohibición de monopolios y libre concurrencia. Eso explica la falta de publicaciones de las normas y el secretismo con que se manejó esta negociación, que pretende entregar a manos extranjeras y hasta 2081 la soberanía de nuestro puerto, lo que provocó todo tipo de suspicacias.
Es obvio que se trataba de una de las mayores maniobras en la historia de Uruguay, con enorme responsabilidad política de quienes negociaron, firmaron y de quienes se beneficiaron de este engendro.
En suma: el Poder Ejecutivo no se ajustó a derecho en su accionar en la concesión y prórroga en el puerto de Montevideo, violando la esencia de la Ley de Puertos: puerto libre, prohibición de monopolios y libre concurrencia.
La sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
La sentencia redactada por el ministro William Corujo Guardia afirmó que la cláusula impugnada “impide, salvo excepciones, el otorgamiento de concesiones, permisos y autorizaciones para la instalación de una segunda terminal especializada durante el plazo de concesión de TCP hasta 2081, por lo que asegura un monopolio de terminal especializada a cargo de TCP hasta entonces” (Cl. 3.5.4).
En opinión de los ministros del TCA, “para el cumplimiento de la libre competencia prevista en el artículo 23 de la Ley 16.246, es necesario que exista la posibilidad de competencia entre sujetos que se encuentran en las mismas condiciones, es decir, al menos dos concesionarios”.
El fallo afirmó que como sostuvo la propia TCP, “las grúas móviles con las que Montecon declaró operar no implican una especialización en contenedores, y esta es la interpretación que corresponde darle a la cláusula, de modo que no se impida a Montecon utilizar las grúas móviles para la operación de contenedores en las situaciones en que así lo permite la reglamentación y en el ámbito de actuación de los títulos habilitantes, esto es, en los muelles de carga general”.
Por eso, el TCA interpretó que los demás operadores portuarios “podrán emplear grúas móviles para operar mercadería no contenerizada y contenedores en el muelle de carga general en los casos previstos, siempre que cuenten con autorización”.
Agregó que el artículo 20 de la Ley 17.243, de fomento a la inversión y el empleo, autoriza a la ANP, en sociedad con capitales privados, a la construcción y explotación de “una” terminal de contenedores en el puerto de Montevideo, “pero no prohíbe ni restringe la posibilidad de otorgar nuevas concesiones, permisos o autorizaciones para instalar y explotar una terminal especializada, por lo que, tratándose de una limitación a la libre competencia, no puede hacerse legítimamente por reglamento sin fundamento legal”.
“En el caso, se observa que la terminal especializada no tiene exclusividad en la operación de contenedores, sino que una prioridad, manteniéndose la actuación en los muelles generales en casos excepcionales, y que dicha prioridad se dispone en virtud de la concesión que tiene TCP –y no tiene Montecon–, que afecta un espacio territorial dentro del recinto portuario, como prevé el referido artículo”.
Todo esto surge de la sentencia 719, del 17 de diciembre de 2025, dictada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en autos “Montecon SA c/Poder Ejecutivo” - Ficha 556/2021. En lo medular, dicta la siguiente anulación (textual): “Ampárase la pretensión anulatoria respecto a la cláusula 3.5.4 del Régimen de Gestión aprobado por el Decreto 114/2021 y, en su mérito, declárase su nulidad”. En otras palabras, anula el monopolio privado concedido hasta 2081 a Terminal Cuenca del Plata SA (integrada por Katoen Natie)”.
Se trata de una gran derrota del gobierno anterior, tanto del presidente Lacalle Pou como de sus ministros de Estado, y de un triunfo de la justicia administrativa de nuestro país.
Julio Vidal Amodeo es doctor en Derecho y Ciencias Sociales.