El Congreso argentino tratará hoy la prórroga de la Ley 26.160, una norma que impide el desalojo de las tierras que fueron ocupadas tradicionalmente por comunidades indígenas. Si la prórroga no se aprueba, más de la mitad de las comunidades podrán ser desalojadas de sus tierras. Por este motivo, hoy llegará al Congreso una movilización convocada en el último Encuentro Nacional de Naciones y Pueblos por más de 400 representantes de estas comunidades en todo el país.
La Ley 23.160 protege a las tierras que son habitadas por comunidades indígenas de cualquier intervención externa, a la espera de su regularización. El texto, aprobado por primera vez en 2006, establece la suspensión de “la ejecución de sentencias, actos procesales o administrativos” que busquen “el desalojo o la desocupación” de las tierras “que tradicionalmente ocupan las comunidades indígenas originarias”. La ley tenía una vigencia de cuatro años, pero fue prorrogada en dos ocasiones. Si no es extendida nuevamente, el 23 de noviembre dejará de regir, por lo que las tierras ancestrales que no estén reglamentadas podrán ser desalojadas.
El objetivo de la norma es, justamente, que se releven las tierras ancestrales para reconocerlas como tales. Para ello, la ley aprobada originalmente y las prórrogas otorgaron al Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), en total, casi 20 millones de dólares.
Desde un principio esta norma fue considerada insuficiente, en particular porque se limita a reconocer que determinadas tierras fueron ocupadas tradicionalmente por comunidades indígenas, pero no avanza en la titulación de esos territorios. Si bien el reconocimiento obliga, por ejemplo, a que exista consulta previa en el caso de que se pretenda instalar algún proyecto en esas zonas, no impide que esas tierras pasen a otras manos.
La propiedad de esas comunidades sobre los territorios que ocupan históricamente es reconocida tanto en la Constitución argentina como en acuerdos internacionales a los que Argentina ha adherido, como la Carta Interamericana de Derechos Humanos y el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo. En varias ocasiones en los últimos años, organismos internacionales han llamado la atención a Argentina por su actuación, o su inacción, ante las comunidades indígenas, ya sea a partir de denuncias o de actuaciones de oficio. En uno de estos informes, presentado en 2012 por el relator especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de la Organización de las Naciones Unidas, se advierte que la mayoría de las comunidades indígenas de Argentina no cuentan con el reconocimiento legal de sus territorios, y sufren así una “desposesión histórica de grandes extensiones de sus tierras por estancieros y por la presencia de empresas agropecuarias, petroleras y mineras”.
Problemas de aplicación
A los problemas que la ley presentaba desde un principio se sumaron otros vinculados a su ejecución. El principal reside en la lentitud de la actuación del INAI, que en más de diez años, pese al presupuesto que se le ha asignado, esta atrasadísimo en esta tarea. Según ese instituto, hay 1.600 comunidades indígenas en Argentina, de las cuales 1.417 están registradas ante el organismo. En el caso de 593 de ellas el INAI ni siquiera empezó el proceso de reglamentación; sólo con 423 de las 824 restantes el proceso está terminado, mientras que en otros 401 casos no ha concluido. De esta manera, si la ley deja de estar vigente el 23 de noviembre, quedarán sin documentar los casos de 994 comunidades indígenas, 70% del total. Ante el atraso de estos procesos, las autoridades del INAI prometieron que este año relevarán un total de 150 comunidades, pero se desconoce si están cerca de cumplir con ese objetivo. Incluso si lo alcanzaran, 60% de las comunidades quedarían sin proceso de documentación y estarían expuestas al desalojo si la ley no es prorrogada.
De acuerdo con el INAI, las comunidades indígenas cuyos procesos están encaminados reclaman 8,5 millones de hectáreas en todo el país, lo que equivale a 3% de Argentina. El organismo no especifica cuál sería el porcentaje si se tomara en cuenta a todas las comunidades.
Organizaciones civiles han denunciado que desde hace años el INAI evita responder ante sus consultas. Por otra parte, un informe de la Auditoría General de la Nación de 2012 llamó la atención al organismo por la subejecución de su presupuesto, y otro, emitido este año, reitera ese llamado de atención y advierte que sus facultades son “limitadas”. En su respuesta, el INAI dice que hay un “carácter dinámico” de su trabajo que debe tenerse en cuenta, refiriéndose, por ejemplo, a que siempre está abierto el registro a nuevas comunidades y a que la movilidad de las personas dificulta el censo que se aplica a las comunidades indígenas antes de comenzar el proceso en cada caso.
Varias voces
A comienzos de agosto, Amnistía Internacional presentó un petitorio para que se prorrogue la Ley 26.160 hasta noviembre de 2021. Exigió que se garantice la suspensión de los desalojos y que “se remuevan los obstáculos que impiden el avance en los relevamientos de los territorios indígenas”. En simultáneo, emitió un informe sobre la situación advirtiendo que si no se aprueba la prórroga se corre el riesgo de que se produzca una seguidilla de desalojos, ya que las comunidades quedarían “sin resguardo”.
El pedido no es aislado, y tampoco el reclamo por los atrasos en el reconocimiento de las tierras ancestrales: “Existe un notorio incumplimiento por parte del Estado argentino en relación a la ejecución de las leyes [...] que ordenan la realización de un relevamiento técnico, jurídico, catastral de las tierras que ocupan tradicionalmente las comunidades indígenas”, advertía, ya en 2011, el Equipo Nacional de Pastoral Aborigen, una organización civil vinculada con la iglesia católica que se enfoca en el trabajo con las comunidades indígenas en todo el país y que ha publicado informes bianuales sobre los avances referentes a la Ley 26.160. En 2013 reiteró sus críticas y advirtió en particular que en las provincias en las que se encuentran 65% de las comunidades indígenas argentinas –Salta, Jujuy, Formosa, Chaco y Neuquén– era donde menos había avanzado el relevamiento de tierras ancestrales: había alcanzado sólo 4,11% del total. No hay datos más actuales sobre estas provincias en particular.
En un nuevo informe dado a conocer a comienzos de setiembre, la organización volvió a criticar la falta de avances, que atribuyó a intenciones políticas. En ese documento, el Equipo Nacional de Pastoral Aborigen se hizo eco de algunos líderes de comunidades indígenas que reclaman la prórroga de la Ley 26.160, pero también van más allá. La presidenta de la Federación Pilagá, Silviana Palomo, denunció la falta de respuesta del INAI ante cualquier planteo proveniente de las comunidades y reclamó que la delimitación de tierras ancestrales sea objeto de “un seguimiento real” a cargo del Estado. Por su parte, Doris Cañumil, líder del Consejo de Desarrollo de Comunidades Indígenas, aseguró que “la tenencia y el relevamiento de los territorios indígenas no pueden estar sujetos a la temporalidad de una ley” y abogó por que se cree “un espacio dentro del INAI que esté dedicado” a estos temas. “Tenemos derecho a organizarnos y a declarar los territorios indígenas sin necesidad de que nos fijen un tiempo”, agregó.
Hay otra denuncia que presentan las organizaciones civiles y las comunidades indígenas: la Justicia sigue ordenando, y la Policía sigue obedeciendo, el desalojo de comunidades indígenas pese a que este procedimiento está prohibido por la ley. En la mayor parte de estos casos el problema excede la aplicación de la Ley 26.160 y refiere a tierras que están en manos de privados y que son reclamadas como propias por comunidades indígenas. Las circunstancias varían caso a caso, pero con frecuencia hay extensísimos procedimientos judiciales para expropiar esas tierras, y otras veces las autoridades y la Justicia no reconocen que esos territorios puedan ser considerados ancestrales y se producen reiteradamente ocupaciones y desalojos.
A raíz de uno de estos casos se llevó adelante la protesta del 1º de agosto en Chubut, en la que desapareció Santiago Maldonado: el grupo italiano Benetton es dueño de 900.000 hectáreas en la Patagonia que le fueron vendidas durante el gobierno de Carlos Menem sin tener en cuenta que gran parte de esas tierras son consideradas ancestrales por la comunidad mapuche en Argentina. El caso está judicializado desde la década de 1990, pero sistemáticamente grupos de indígenas, en particular de la Resistencia Ancestral Mapuche, ocupan pequeñas parcelas del territorio de Benetton para recordar que consideran propia esa tierra. La medida se sostiene por unos días, hasta que son desalojados nuevamente por la Policía.
Otros desalojos, también de mapuches, se han hecho en Neuquén y tienen que ver con Vaca Muerta, el yacimiento de petróleo y gas con el que tanto el gobierno anterior como el actual pretenden que Argentina alcance la soberanía energética. Estos yacimientos se encuentran en tierras ancestrales casi en su totalidad, y para la instalación de las empresas que los explotarán se llegó a acuerdos con las comunidades indígenas. Una minoría de estas comunidades no accedió a dejar su territorio y fueron retiradas por la fuerza, pero cada tanto regresan y vuelven a ser desalojadas.
En las últimas semanas, varias empresas que están instaladas en Vaca Muerta han recurrido a medios de comunicación argentinos y también internacionales, como la agencia de noticias Reuters, para denunciar que los reclamos de estas comunidades “amenazan” el desarrollo de la zona, ya que las perforaciones para hacer los pozos de extracción “han sido paralizadas por comunidades mapuches”. La agencia Reuters señala que “si el problema crece, Argentina sufrirá dificultades para explotar Vaca Muerta”.
El camino a seguir
El INAI informó públicamente que hace más de un año elaboró un proyecto de ley para prorrogar la Ley 26.160 hasta el 23 de noviembre de 2021, pero recién esta semana ese texto llegó al Congreso, donde ya hay al menos cinco iniciativas para prorrogar la vigencia de la norma.
Se preveía que este tema llegara hoy a alguna de las dos cámaras, pero como su tratamiento ha sido postergado de forma reiterada, las comunidades indígenas decidieron hacerse presentes con una movilización convocada en el Encuentro Nacional de Naciones y Pueblos, en junio. Allí se firmó un comunicado en el que las comunidades advierten: “Sin esta ley, el gobierno de Macri con su política nos lleva al exterminio inmediato”.