El jueves 24 de agosto, el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático (SNRCC) lanzó la consulta pública de la “Contribución Determinada a Nivel Nacional (CDN) bajo el Acuerdo de París”, que estará abierta hasta el 24 de setiembre. El SNRCC puso a disposición del público el borrador del documento en el sitio www.mvotma.gub.uy/cdn/doc y un formulario web para realizar aportes al documento www.mvotma.gub.uy/cdn/formulario. El Sistema anunció también que se llevarán a cabo instancias presenciales en el interior y en Montevideo durante ese lapso.
La elaboración y presentación de la CDN es un mandato de la Convención de Naciones Unidas sobre Cambio Climático para todos aquellos países que hayan aprobado y ratificado el Acuerdo de París celebrado en 2015. El objeto de la CDN es establecer las metas y medidas voluntarias que los países se comprometen a impulsar para lograr el objetivo del Acuerdo, tanto en materia de mitigación (reducción de gases de efecto invernadero) como de adaptación (medidas para adaptarse al cambio climático).
La forma de presentación de las contribuciones no está sujeta a un formato específico, y los países han elaborado sus documentos de manera diversa. En lo que respecta a la mitigación, algunos han establecido metas de reducción cuantificadas; otros han presentado porcentajes de reducción de emisiones sectoriales; otros, una combinación de distintos factores. Tampoco hay unanimidad respecto del año de base que se toma como punto de referencia ni del año que se establece como meta. Es decir, hay una amplia gama de posibilidades para que los gobiernos manifiesten sus objetivos y propuestas.
Por otra parte, en el caso de los países en desarrollo, las metas –tanto en mitigación como en adaptación– pueden ser incondicionales (los estados se comprometen a realizarlas con sus propios recursos) o estar condicionadas al financiamiento externo aportado por los países desarrollados, tal como establece el marco normativo internacional.
Este es el resultado de una larga negociación en el seno de la Convención que no ha logrado fijar una meta cuantificada de emisiones posible para no desestabilizar el sistema climático, ni una forma de distribuir la carga de la reducción entre los distintos países. Especialmente a la hora de lidiar con las diferencias de responsabilidades y capacidades de cada uno de los estados que son parte de las Naciones Unidas: desarrollados, en vías de desarrollo, menos desarrollados, etcétera.
El Acuerdo de París sólo ha convenido en no sobrepasar los 2º C de aumento de la temperatura global, pero no ha determinado qué implica esto en términos de concentración de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, cuál es la cantidad de gases que puede emitirse hacia el futuro, y mucho menos qué parte le corresponde a cada país. De manera que la CDN es un compromiso voluntario que cada gobierno asume sin ninguna obligación respecto de la ambición o esfuerzo a desarrollar.
La “contribución” uruguaya
En el caso de Uruguay, el gobierno ha decidido presentar una serie de metas de mitigación y acciones de adaptación en dos niveles: unas incondicionales (que logrará por sus propios medios) y otras condicionadas a un eventual financiamiento externo provisto por los mecanismos establecidos por la Convención. Este artículo, por razones de espacio y de relevancia, se circunscribirá a las metas de mitigación incondicionales: es decir, la contribución que Uruguay prevé realizar para reducir sus emisiones de GEI con sus propios recursos.
La CDN de Uruguay está presentada en términos relativos, no en valores absolutos. Es decir, no presenta metas cuantitativas de reducción de emisiones sino de la “intensidad de carbono” de la producción. Lo que propone la contribución nacional es reducir la cantidad de gases emitidos con relación a la producción nacional total medida en pesos. Específicamente, la meta uruguaya se compromete a reducir –para 2025 y con relación a 1990– 24% las emisiones de dióxido de carbono (CO2), 48% las de óxido nitroso (N2O) y 57% las de metano (CH4) en relación al PIB (adicionalmente, la contribución nacional especifica una meta de reducción de 32% de CH4 y 34% de N2O por kilo de carne producido, también para 2025 y con relación a 1990).
Para describirlo mejor: el volumen de gases de efecto invernadero (CO2, N2O y CH4) emitidos en 1990 dividido el PIB en pesos de 1990 deberá ser menor –en los porcentajes propuestos– al volumen de esos gases emitidos en 2025 sobre el PIB de 2025. Esta particular manera de establecer las metas nacionales hace que la propuesta de reducción de emisiones de Uruguay eleve las emisiones de 30 millones de toneladas de CO2 equivalente (MtCO2e) emitidas en 1990 a unas 42 MtCO2e en 2025, según lo declara el propio documento.
Sin embargo, las emisiones del país, atendiendo a estos límites voluntariamente impuestos, podrían aumentar muchísimo más. Analicemos, por ejemplo, la meta del CO2: en 1990 se emitieron 4.000 Kton de CO2 y el PIB fue de 9.000 millones de dólares (a valores actuales). Para 2025 se espera que el PIB alcance los 69.000 millones de dolares (también a valores actuales), lo que implica, haciendo un par de cuentas sencillas, que el país podría llegar a emitir 23.460 Kton CO2 (seis veces más que en 1990) y aun así cumplir con la meta de reducción propuesta. Utilizando la misma fórmula de cálculo, las emisiones de CH4 y N2O podrían triplicarse y aun así estar dentro de los límites.
El país de las vacas gordas
Para evaluar el alcance y pertinencia de esta propuesta es necesario hacer algunas precisiones previas relacionadas con la particular matriz de emisiones uruguaya y los intereses económicos y comerciales que el país defiende.
A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de las contribuciones elaboradas por otros países, que presentan sus reducciones de emisiones por sectores (energía, agricultura, procesos industriales) o sobre el volumen total de GEI, Uruguay presenta sus metas de reducción de emisiones desagregada por gases, particularmente dióxido de carbono (CO2), óxido nitroso (N2O) y metano (CH4), dejando de lado otros gases de efecto invernadero con escasa presencia en Uruguay, como los hidrofluorocarbonos (HFC) o los perfluorocarbonos (PFC).
La razón principal para hacerlo de esta manera es fortalecer un debate que el país está dando desde hace varios años en el seno de la Convención en defensa de su sector agropecuario, la mayor fuente de ingresos y de emisiones. Y esta defensa se realiza en dos frentes: por un lado, sobre la mejor manera de medir el impacto de los diferentes gases sobre el calentamiento global; por otro, diferenciar las emisiones de GEI derivadas de la producción de alimentos de las demás emisiones generadas por otros sectores.
Midiendo el impacto
Los gases de efecto invernadero que hasta ahora son objeto de regulación por parte de la Convención tienen diferentes potenciales de contribución al calentamiento global. Por esta razón debe utilizarse algún índice que sea capaz de ponderar estos diferentes efectos, de manera de hacer posible su agregación en una única variable que dé cuenta de la suma total de las emisiones de un país o un sector productivo. La medida utilizada con estos fines para todos los efectos de la Convención es el dióxido de carbono equivalente (CO2e).
Hasta ahora los inventarios nacionales de gases de efecto invernadero han utilizado un indicador conocido como Potencial de Calentamiento Global (GWP, por su sigla en inglés), una medida relativa de cuánta radiación puede ser atrapada por los distintos gases de efecto invernadero en comparación con el dióxido de carbono. Así por ejemplo, bajo esta métrica el CH4 tiene un potencial 28 veces mayor que el CO2 en un plazo de 100 años(1).
Sin embargo, esta manera de comparar el potencial de calentamiento de cada uno de los gases ha estado en debate, y en el último reporte de IPCC(2) se recomienda comenzar a calcular el Potencial de cambio de la Temperatura Global (GTP, por su sigla en inglés). Utilizando esta medida, el CH4 contribuye tan sólo cuatro veces más que el CO2 al calentamiento global en un plazo de 100 años. Si se adopta el criterio de cálculo de incidencia de los gases en el calentamiento según el GTP, Uruguay emitiría 43% menos de gases (medidos como CO2 equivalente) que lo que registran los inventarios utilizando la métrica actual del GWP.
Esta diferencia es particularmente significativa para nuestro país por la prevalencia de emisiones de gases de efecto invernadero diferentes al CO2, razón por la cual el Estado uruguayo ha elegido esta manera de presentar sus metas de emisiones, clasificadas según gas en lugar de la forma más habitual, por sectores de actividad económica.
Alimentando la diferencia
Esto nos lleva directamente a la segunda singularidad de la CDN uruguaya, derivada de su matriz de emisiones de GEI. A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de los países del planeta, el principal sector de emisiones no es la energía (donde el gas prevaleciente es el CO2), sino la agricultura (donde los gases prevalecientes son el CH4 y el N2O).
Utilizando la medición convencional del GWP, la agricultura representó 74% de las emisiones del país y la Energía 22%, según datos del Inventario Nacional de GEI de 2012, último registro publicado. Esta es una relación proporcionalmente inversa a la media global, en la que 75% de las emisiones corresponde al sector energía. Vale la pena recordar que, según las metodologías de registro aplicadas por la Convención, el sector energía contabiliza todas las emisiones derivadas de la quema de combustibles fósiles de todos los sectores (industrial, residencial, transporte, agropecuaria, etcétera), mientras que la agricultura contabiliza las emisiones no energéticas de la agricultura y la ganadería.
El CH4 y el N2O emitidos durante la producción agropecuaria nacional se transforman en el principal problema para el país a la hora de intentar reducir emisiones. En virtud de ello, Uruguay –junto a otros países con una matriz productiva similar, como Nueva Zelanda– ha venido bregando para que la producción de alimentos tenga una consideración especial en el contexto del combate al cambio climático. Tal vez como resultado de ello, el Acuerdo de París ha establecido que las medidas para luchar contra el cambio climático no deben amenazar la producción de alimentos, una formulación muy favorable a los intereses uruguayos.
Los atenuantes
Uruguay presenta en su contribución dos atenuantes para justificar su falta de una mayor ambición. La primera es presentarse a sí mismo como un productor mundial de alimentos capaz de alimentar a 28 millones de personas. La segunda es su condición de país en vías de desarrollo. Ambas consideraciones están en línea con los principios establecidos en la Convención: la reducción de emisiones debe hacerse de manera que no amenace la producción de alimentos ni el crecimiento económico de los países en desarrollo.
Estas consideraciones hacia las situaciones particulares de los grupos de países es lo que lleva a que el Acuerdo de París sea un convenio completamente insuficiente e inútil en el combate contra el cambio climático (3). El aumento del PIB global es el principal vector del aumento de gases de efecto invernadero, y la consecución de un desarrollo del tipo de los países desarrollados para todos los países es una fantasía irrealizable dentro de los límites climáticos.
Pero desde la perspectiva estrictamente uruguaya, vale la pena hacer un par de comentarios adicionales. En primer lugar, el consumo de combustibles fósiles en la cadena alimentaria es bastante considerable, y abarca desde la utilización de tractores y maquinaria en los cultivos, pasando por el funcionamiento de la agroindustria y la producción de fertilizantes, hasta el transporte para el consumo final. La suposición de que la producción de alimentos es un atenuante para emitir gases de efecto invernadero podría llevar a que también se permita el aumento del uso de combustibles fósiles con estos fines, lo que sería un gran aliciente para los países productores de petróleo.
Por otra parte, las tecnologías para reducir la intensidad de carbono en la producción vacuna podrían tener efectos secundarios indeseados. La cría de ganadería a corral, una de las opciones posibles, tiene impactos ambientales locales bastante mayores que la ganadería natural que se hace en el país. La mejora de la alimentación del ganado, otra de las posibilidades, implica un suplemento alimentario a base de cultivos que necesariamente irán a aumentar las emisiones de N2O. Tal vez por esta razón, la NDC uruguaya se plantea una meta adicional CH4/kg carne producida, sin incluir el N2O de la cadena de la producción ganadera.
En cualquier caso, la reducción de la intensidad de carbono es una buena noticia. El país, al igual que el resto del mundo, lo viene haciendo desde hace varias décadas, por la evolución propia de los sistemas productivos e independientemente de las restricciones climáticas. Lo que no es tan buena noticia es que Uruguay se permita a sí mismo un incremento de 600% en CO2 y 300% en CH4 y N2O, porque el PIB aumenta mucho más de lo que disminuye la intensidad. No es que el Acuerdo de París no se lo permita. Son las generaciones futuras las que no se lo permiten.
(1). la atmósfera La cantidad es de diferente años de para permanencia los distintos en gases por lo que suelen utilizarse medidas para 20, 50 o 100 años.
(2). Sigla en inglés del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático, órgano de referencia científica de la Convención de Cambio Climático de la ONU.
(3). Véase mi columna al momento de la aprobación del Acuerdo de París