América Latina está atravesada por la discusión sobre la militarización de la seguridad y de la política. Diversos países han militarizado –sin éxito– la seguridad interna, y militares activos y retirados se han incorporado de manera visible a la política.
Esta realidad permea a la política uruguaya. Hubo un intento de militarizar la seguridad interna, la reforma Vivir sin Miedo, que fue rechazado por la ciudadanía en la votación del 27 de octubre. Pero las elecciones nacionales de ese día trajeron consigo otra novedad: la llegada al Parlamento de un partido de génesis militar, Cabildo Abierto. Fundado por Guido Manini Ríos, el ex comandante en jefe del Ejército Nacional, esa organización política obtuvo tres senadores y 11 diputados. Sus ideas no sorprenden: hablan de volver a un cierto “orden”, que no aclaran bien cuál es, y quieren derogar parcialmente la agenda de derechos.
La incorporación de militares en la política ha generado alerta en el continente. En Colombia, la fundación Friedrich-Ebert organizó el Primer Congreso de Seguridad Incluyente y Sostenible, que nucleó a expertas y expertos en la materia de todo el mundo. “La militarización de la seguridad y el regreso de los militares a la política” fue uno de los ejes centrales de la conferencia.
Brasil, México, Nicaragua y Colombia fueron las geografías que estuvieron sobre la mesa para demostrar lo fallidas que fueron estas políticas y las consecuencias letales que traen consigo. Al respecto debatieron Ignacio Cano, referente en estudios sobre violencia letal, prevención de la violencia y seguridad; Elvira Cuadra, investigadora nicaragüense experta en seguridad pública; Lisa Sánchez, mexicana, especialista en políticas públicas, seguridad ciudadana y control internacional de drogas; Antonio Ramalho, brasileño cuya área de investigación es la seguridad internacional y la defensa; y Ariel Ávila, colombiano, especializado en conflictos armados y mercados de criminalidad.
Para Ignacio Cano “la inclusión de militares en la toma de decisión tiene que ver con la construcción de una Justicia alternativa, con un acuartelamiento de la seguridad y de la política”. El experto en letalidad explica que hay una diferencia sustancial respecto del proceso que vivió América Latina en los años 70, cuando los militares se impusieron y quebraron los estados de derecho: “En el siglo XXI son los gobiernos civiles los que llaman a los militares, en el marco de gobiernos democráticos”.
El ingreso de los militares a la política ha tenido un proceso similar en los países latinoamericanos. Se sucede en un marco de erosión de la seguridad pública, en el que se confunde el rol de los ejércitos y se los convoca para actuar en la seguridad interna, cuando ese no es su rol ni tienen la formación para hacerlo. “Los procesos militares son progresivos, reciben apoyo social de gran parte de la ciudadanía y así se instalan”.
La justificación del nuevo papel de los ejércitos tiene otros componentes: se dice que la criminalidad supera a la Policía y que “para ir contra ciertas cosas, como el crimen organizado, hay que mandar a los militares”. El crimen organizado inserto en el territorio “justifica esta intervención”. También se toma como excusa que faltan policías y que, “ya que los militares tienen tiempo ocioso, pueden cubrir esas tareas”.
Para Cano también hay una cuota moral. Se tiende a creer que “los militares son menos corruptos y más confiables que la Policía”, afirma. El único país de América Latina que confía más en los policías que en los militares es Uruguay. Esto representa claramente “la subordinación de la Policía”.
En México y Brasil, la consecuencia de encargar a militares tareas de seguridad interna fue el aumento de la letalidad, afirma Ignacio Cano, investigador en asuntos de seguridad y prevención de la violencia.
Con la participación militar en funciones de seguridad pública los niveles de violencia aumentan ineludiblemente, porque los militares “se basan en una doctrina en la que los símbolos [...] generan violencia de hecho”. Si bien Cano manifiesta que todo esto no es nuevo, señala que “estamos atravesando un proceso de agudización de lo militar”.
Cano es español, pero vive desde hace más de 20 años en Brasil y ha investigado el caso de México. En ambos países se ha militarizado la seguridad interna. “La consecuencia fue el aumento de la letalidad”, dice. Los procesos fueron similares: primero se habilitó la incorporación de militares a las tareas de seguridad pública y luego se buscó convalidar ese papel que desempeñaban mediante leyes que lo avalen y que flexibilicen su accionar, disminuyendo así las garantías.
De acuerdo con Cano, la incorporación de militares a la seguridad pública no resuelve los problemas en el área, y eso es algo que está harto demostrado. Cuestiona entonces: “Si sabemos que no resuelve el problema, ¿por qué los seguimos llamando? Esto no se da sólo por un motivo instrumental que implique resolver el problema. Hay otros objetivos en eso”.
Sin marcha atrás
Para pensar en política criminal hay que considerar que “la violencia siempre derrama”. “Cuando la gente pide que se mate a criminales, se está poniendo en riesgo a sí misma, porque es consciente de que no se puede distinguir entre buenos y malos para usar la fuerza, y que realmente piensa eso está confirmado por varios estudios”, afirma Cano. La gente también es consciente de que el problema no va a ser resuelto, “lo que nos lleva a una situación más complicada a la hora de pensar alternativas”.
Otra obturación de la discusión está dada cuando en política criminal el crimen organizado se reduce al narcotráfico, y quedan así afuera todas las otras redes delictivas, en particular “los delitos de los poderosos”, afirma. “Cuando se habla de crimen organizado se persigue a quienes cometen delitos visibles de drogas, pero no se toman en cuenta las redes de crimen organizado que tienen que ver con empresarios, grandes estafas y otros delitos empresariales asociados a las economías ilegales”, explica Cano.
Para el experto, una vez que se introduce la figura militar en la seguridad “no hay vuelta atrás posible”. “La presencia militar tiene una fuerte inercia y permanencia. La supuesta crisis que les dio lugar nunca desaparece, y por eso los militares nunca se van”. Para el experto, “es la profecía que se cumple a sí misma”. “Entran los militares, debilitan a la Policía y luego esta fuerza pierde valor”, afirma Cano.
Otra problemática que representa la incorporación de militares en la seguridad tiene que ver con la Justicia. “Las leyes militares son opacas, y [los militares] no están obligados a aportar información a la Justicia ordinaria. Los ejércitos exigen ser juzgados por la Justicia militar y no quieren ser juzgados por los principios de seguridad pública. La consecuencia de esto es que en muchos países cuando entran los militares en acción se ven severas violaciones a los derechos humanos y no se pueden juzgar”.
Además, Cano señala otro problema en el accionar militar: en este siglo las políticas de seguridad tienden a la inteligencia y no al uso de la fuerza, pero “los militares no hacen investigación, sino que usan la violencia”; “los mandan a disparar, no a investigar”.
La cuestión económica y la discusión sobre presupuesto público también parecen ir en una sola dirección una vez que se decide incorporar militares a la seguridad pública. “Hay un aumento de los presupuestos militares, y eso genera un sostenimiento de esa tarea para no perder el presupuesto. A nivel institucional y personal, ¿qué militar que gane más por patrullar las calles va a querer volver al cuartel? Por todo esto, es un proceso irreversible”.
De acuerdo con el experto, hay dos claves para asumir profesionalmente el problema de la seguridad: invertir en la Policía y regular los mercados de drogas. “Si queremos que las policías cambien, hay que invertir en ellas”. Ejemplifica diciendo que en los países anglosajones es una profesión de alto valor, mientras que en América Latina “nadie quiere que sus hijos sean policías”. Por eso, “hay que multiplicar los salarios, hay que exigir titulación universitaria, tenemos que tener policías a los que respetemos y en los que confiemos para que no sean profesionales sustituibles”. Mantener las sustancias psicoactivas en la ilegalidad es un riesgo de salud y de seguridad, y es la excusa para habilitar acciones que ponen en riesgo la estabilidad. “Uno de los motores de la militarización es justamente la guerra contra las drogas, que no sirve, que genera violencia y que ya está confirmado que nunca va a cambiar las cosas”.
La incorporación a la política y la búsqueda de marcos jurídicos
Nicaragua atraviesa altos niveles de conflictividad. Elvira Cuadra, que ha enfocado su carrera de socióloga en la investigación de fenómenos asociados a la seguridad pública, explica que en Centroamérica “las relaciones entre civiles y militares en temas de seguridad son muy fuertes” y que “no se pueden pensar las dinámicas y los hechos actuales si no se piensan los procesos políticos que ha seguido la región”.
Para Cuadra, “la participación de militares tanto en seguridad como en política ha sido una dinámica de ida y vuelta muy cercana”. Señala que “los militares nunca salieron del ámbito político” y “tienen un peso muy importante en las decisiones sobre seguridad”. Si bien “hubo épocas en que su protagonismo público ha sido menos evidente, la realidad es que han estado siempre”.
En México “está sobredimensionada la narrativa del crimen organizado y no se consideran los delitos comunes”, porque se puso el foco en aquellos crímenes que se encargó a los militares combatir, señala Lisa Sánchez, especialista en políticas públicas, seguridad ciudadana y control internacional de drogas.
Explica que para desplazar la incidencia militar en América Latina comenzaron a resurgir las fuerzas policiales, que se redimensionaron, así como el número de efectivos y los presupuestos. Al mismo tiempo hubo un giro, que vino de la mano de un mayor protagonismo político asociado a lo militar: “Figuras de los ejércitos, oficiales de alto grado casi en condición de retiro que pasaron a participar en política e impusieron sus ideas”.
La experta explica que “los militares pasaron a ser el eje de la estrategia de seguridad interna”. “La excusa fue la lucha contra el narcotráfico. La Policía intentó hacer un giro hacia el relacionamiento con la comunidad, pero se generó inmediatamente una remilitarización de la seguridad”, afirma, y agrega que “todos estos giros sólo han aportado complejidad a la seguridad en la región”.
Lisa Sánchez dirige la organización México Unido contra la Delincuencia y cuestiona el modelo de seguridad de su país, que está fuertemente asociado a la militarización con un “fallido enfoque antidrogas”. El ex presidente Felipe Calderón comenzó un “combate frontal del Ejército contra el crimen organizado”. Durante su gobierno, “se sacó el Ejército a la calle y se empezó a usar para la persecución de los crímenes de drogas y de los delitos comunes”. Sánchez explica que ese mandato se fue ampliando, sin que hubiera un marco legal para las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad. “Por la constitución mexicana, la seguridad es materia de civiles y policías”, y los militares han querido impulsar cambios en la constitución para poder tener un marco normativo que los avale.
La Guardia Nacional “es un problema para México”, afirma, y agrega que “hay una condición de inevitabilidad de los militares en la función pública, no se sabe si esto fue consecuencia del debilitamiento que tuvo la función policial”.
Para Sánchez, “lo militar generó un aumento de la violencia de los grupos de crimen organizado, dificultando cualquier tipo de reducción de la violencia”. La experta agrega: “Si queremos mejor seguridad tenemos que sacar a los militares de las calles; una seguridad sostenible tiene que no hacer uso de los militares”.
En México, los militares “están involucrados con violaciones de derechos humanos, y ahora, con marco jurídico, pasan a ser protagonistas de la política”. En este sentido, explica Sánchez, “los militares se saltan las normas y establecen su propio subsistema”, lo que dificulta toda incidencia posible para contener su accionar.
En este contexto, en México se subestima el delito común. “Está sobredimensionada la narrativa del crimen organizado y no se consideran los delitos comunes”, afirma Sánchez. Esto trae consecuencias directas en la seguridad pública: “Los delitos del crimen común se han visto empeorados porque se ha debilitado a la Policía y se ha enfocado la seguridad en el rol de los militares pensando sólo en el crimen organizado”.
Cambio de doctrina
De acuerdo con el brasileño Antonio Ramalho, que tiene experiencia en el análisis del vínculo entre la seguridad y la defensa nacional, “los militares siempre estuvieron en la política, no es que estén regresando. Han estado como un espectro, como una amenaza”. Los militares han servido en el ámbito político “para intentar recuperar la imagen de los gobiernos, con una idea que se basa en el combate al enemigo interno”, en este caso, las personas que cometen delitos. Afirma que lo que se ha construido es “una lucha urbana”.
“Es muy difícil desmovilizar las doctrinas de persecución de los enemigos internos, pero es muy fácil cambiar el enemigo interno”, afirma, y ejemplifica: “Antes los enemigos eran los comunistas, ahora son las personas que cometen delitos”.
En su opinión, “el fracaso de las instituciones democráticas, sobre todo del Parlamento, es lo que genera el aumento militar”. Así se habilita el espacio para que “los militares sean una opción para la construcción de sentido”. De acuerdo con Ramalho, “las crisis que vivimos son crisis de los sistemas representativos, nuestras instituciones democráticas no están dando respuestas a las demandas de la sociedad”. Por eso, concluye que “no es casualidad que los plebiscitos asociados a la seguridad sean tan apoyados”.
Ramalho explica que “la legitimidad no se genera sólo con el procedimiento, sino con la capacidad de dar respuestas inmediatas, porque la gente no quiere esperar los tiempos necesarios” para recibirlas “y los políticos exageran al hacer promesas” al respecto. En este escenario “los militares emergen como una solución, cuando no hay otra forma de dar respuesta”. Emergen “porque son nacionalistas y tienen capacidad de comunicar”. Además, ponen “en jaque a las instituciones” y reivindican un modelo moral y de familia. “Es un retroceso brutal del nivel de tolerancia y aceptación de la diversidad en las sociedades”, dice el experto, y agrega que la base para que los militares aparezcan como posible solución es “que parecen disciplinados”.
“Es muy difícil desmovilizar las doctrinas de persecución de los enemigos internos, pero es muy fácil cambiar el enemigo interno”, afirma el brasileño Antonio Ramalho, investigador en seguridad internacional y defensa, y ejemplifica: “Antes los enemigos eran los comunistas, ahora son las personas que cometen delitos”.
Parte de los desafíos que tienen los ejércitos es superar la nostalgia y adaptarse a los conflictos actuales. “Los militares tienen que cambiar su doctrina para comprender los aparatos del futuro, que tienen que ver con otras formas de generar violencia transnacional. La mayoría de los jefes militares quieren recursos para prepararse para formas de conflicto que ya no existen”, afirma el experto brasileño.
Finalmente, Ramalho considera necesario comprender los fenómenos delictivos actuales y el rol del crimen organizado en el trazado de estrategias para la seguridad. “Los homicidios que llegan al conocimiento oficial del Estado en Brasil se han reducido por un acuerdo criminal entre el Primer Comando Capital, conocido como PCC, y otras bandas criminales”. Para el experto, “sólo por eso se redujeron un tercio los homicidios”, y es necesario comprender que los actores que forman parte de las cadenas de violencia son parte de la estrategia, de una u otra manera.
Desmilitarizar
Ariel Ávila ejemplifica el proceso de revertir la militarización con el caso colombiano. Parte de la sociedad y de la institucionalidad política colombiana han iniciado un proceso de desmilitarizar la seguridad. Esto implica que los militares empiecen a buscar otros lugares en los que cumplir sus funciones y una intención de que la Policía se revincule con la comunidad.
Pero “hay una resistencia al cambio”. De acuerdo con Ávila, “hay órdenes y esfuerzos del sector político que se resisten. La resistencia es fundamentalmente militar y de retirados militares”. También existe una disputa muy fuerte entre la Policía y los sectores militares. “La Policía quiere cambiar y los militares no quieren que la Policía cambie”. Las resistencias a un régimen que saque a los militares del centro de la escena generan dificultades en la seguridad pública, que, “como en todos lados, parece una emergencia dramática”.
De acuerdo con Ávila, “hay que reconocer que la emergencia está en la expansión de las economías ilegales y en la complejización de la organizaciones criminales que funcionan en redes y que ni la Policía ni los militares saben combatir”. Al igual que otros expertos en el área, considera que la estrategia debe apuntar a la inteligencia y la investigación.