Sólo con su trabajo, un operador social de un programa de proximidad del Ministerio de Desarrollo Social (Mides) no puede vencer la pobreza. Si bien los planes y acciones de esta cartera llegan y ayudan, es en el terreno de las relaciones laborales y de las condiciones de vivienda donde se puede llegar a revertir la pobreza extrema. A esta conclusión arribó Denis Merklen, profesor e investigador de la Universidad de La Sorbona y del Instituto de Altos Estudios de América Latina, ambos de París, junto con un equipo de las facultades de Ciencias Sociales (FCS) y de Humanidades y Ciencias de la Educación de la Universidad de la República. El estudio, que se presentó bajo el nombre “La experiencia de las políticas sociales”, llevó más de un año y medio de trabajo en campo y contó con varios grupos de investigadores en los asentamientos de las zonas de 8 de Octubre, Camino Maldonado, Ruta 8, Punta de Rieles y los barrios Cerro, Casavalle, Cerrito de la Victoria, entre otros. El estudio se basó en la observación de la actuación del Mides en tres programas en particular: Uruguay Crece Contigo, Jóvenes en Red y Cercanías.
¿De dónde surgió la iniciativa de generar este estudio?
Por los temas en los que tengo cierta competencia y alguna literatura producida, el Mides, más precisamente la Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo [Dinem], que estudia los programas [que el Mides implementa], había tomado contacto conmigo. Yo ya me había acercado a la Dinem a observar junto con ellos los programas y las políticas sociales. Muy rápidamente advertimos que el Estado uruguayo tenía instrumentos de análisis y de observación muy afinados, muchos de ellos provistos por la FCS o por organismos que producen estadísticas, pero que, al mismo tiempo, había un trabajo, al que le llamamos de tipo etnográfico, que no se estaba haciendo. Algunas de las cosas que ocurrían con las políticas sociales, y las transformaciones que la sociedad uruguaya había experimentado en estos últimos años, no podían ser claramente perceptibles mediante los instrumentos que se estaban utilizando. Sobre todo era muy difícil transformar en conocimiento útil lo que se ve y lo que se sabe en dos ámbitos: el de las políticas sociales, para el Estado, y el espacio público, para el debate público. Los directivos del Mides aceptaron nuestra propuesta porque se dieron cuenta de cuál podría llegar a ser la contribución, aunque ellos mismos nos decían que no tenían antecedentes de este tipo de trabajo. Luego, con mucho tino, el Mides nos propuso que el proyecto no fuera trabajado por un único equipo –el que yo conduje junto con Verónica Filardo en la FCS– sino que hubiera un equipo gemelo de Humanidades –que condujo el antropólogo Marcelo Rossal–. Los dos hicimos el proceso de investigación conjunta y paralelamente, cada uno por su lado.
¿Cómo fue el proceso de trabajo en el campo?
Disponíamos de un montón de trabajos previos que hicieron otros colegas, de las estadísticas que produce el propio ministerio, e incluso solicitamos que se produjera información que nos fue indispensable. Contábamos con un aparato estadístico muy sofisticado. Lo que queríamos hacer puede resumirse así: queríamos estar y observar el mundo en el que las políticas del Mides actúan. Debíamos estar allí antes de que llegara la intervención social, antes de que los operadores del Mides se acercaran, durante y después. Los equipos de investigación fueron a los lugares donde interviene el Mides sin ir de la mano de ellos. Esto supuso una gran dificultad, porque un grupo de sociólogos o antropólogos que no viven allí tenían que poder entrar a las casas, organizaciones sociales, iglesias, clubes y a la vida social local sin pertenecer a ella. Esto no se hace de un día para otro. Requirió un trabajo de integración social, con toda la complejidad que ello implica, y luego se produjo una masa documental considerable que está compuesta principalmente de las entrevistas y de los diarios de campo. Con eso fue que trabajamos para producir un informe inteligible sobre qué características tiene ese espacio social donde interviene el Estado y cómo son recibidas las políticas sociales.
“Cuando hay un operador que ayuda a una familia a resolver sus problemas [...], la curva de la pobreza no varía; permanece estática e idéntica. Esto no quiere decir, de ninguna manera, que esa ayuda social no tenga un inmenso valor para las familias”.
¿Cuál fue el resultado de las observaciones?
El informe que produjimos tiene una característica muy particular: está construido con una lógica al mismo tiempo narrativa y descriptiva, porque consideramos que, en este momento, hay que restituir la complejidad de la vida social allí. Entonces es muy difícil, y no queremos, sintetizar; eso no quiere decir que no tengamos algunas enseñanzas para compartir rápidamente. Una de ellas es que la sociedad espera de los dispositivos de las políticas sociales, principalmente del Mides, que hagan algo para lo que no han sido preparados y que no van a hacer, que no pueden hacer –salvo de manera muy débil–: vencer la pobreza. En Uruguay en todos estos años se ha reducido considerablemente la pobreza y la miseria, no obstante hay una pequeña parte de la sociedad que todavía vive en condiciones muy duras. Y la sociedad juzga esta acción del Estado en su capacidad para reducir la pobreza. ¿Qué vimos nosotros cuando observamos al Mides trabajar en ese lugar? Vimos agentes del Estado que se acercan a las familias, a los jóvenes, a las madres o embarazadas jóvenes, a acompañarlos y ocuparse de ellos. Tratan de observar la vida familiar y ver en cada caso cuáles son los problemas que tienen; a veces hacen transferencias monetarias, como la tarjeta Uruguay Social o algunos materiales. Muchísimas veces conectan a esas familias con otras agencias del Estado que tienen distintas palancas para actuar sobre la realidad social: el Ministerio de Vivienda, el Instituto del Niño y del Adolescente del Uruguay (INAU), el Banco de Previsión Social, la Intendencia de Montevideo, la Policía, una policlínica o una escuela. Cuando hay un operador que ayuda a una familia a resolver sus problemas –como un techo que se voló, un niño al que le va mal en la escuela, una persona que está enferma, o una casa que se inunda– la curva de la pobreza no varía; permanece estática e idéntica. Esto no quiere decir, de ninguna manera, que esa ayuda social no tenga un inmenso valor para las familias. Esa presencia institucional en esos barrios tan pobres es valiosísima, pero no vence a la pobreza. Porque esa intervención, que llamamos de proximidad, interviene en los lazos sociales locales, en las relaciones inter e intrafamiliares, en el vecinazgo, en la solidaridad barrial; crea nuevos lazos sociales y eso no es siempre prístino: a veces contribuye y a veces perturba. Pero la pobreza se vence en otro terreno, no allí donde el Estado va. Se vence interviniendo en las relaciones laborales, modificando las estructuras de relaciones sociales que producen la pobreza. Lo que tenemos en estos barrios es el resultado de una sociedad que funciona mal o de una democracia deficiente. Hay que actuar sobre la sociedad en su conjunto y no necesariamente sobre esas personas, porque esas personas no son pobres porque sean tontas o estén poco capacitadas, son pobres porque el trabajo que realizan no les permite vivir dignamente y porque las instituciones del Estado no son lo suficientemente sólidas como para permitirles acceder, por ejemplo, a la vivienda. Eso no lo puede hacer el Mides, porque no lo puede hacer un programa de proximidad. Eso lo hacen el Estado, las empresas y los sindicatos en otras esferas de la vida social. Un barrio es lo que ocurre allí y todo lo que ocurre en otros lugares y que muchas veces no se observa con los ojos, sino estudiando la legislación, el funcionamiento de las instituciones, la productividad de la economía, los contratos, etcétera.
¿En dónde se pueden concentrar, entonces, las acciones para vencer la pobreza?
Hay áreas en las que el Estado social uruguayo pareciera funcionar mejor que en otras. Y hay áreas de la vida social que aceptan más fácilmente la acción política sobre esos espacios. Nosotros hemos trabajado con aquellos que son más pobres, que están en mayor riesgo, y muchísimas veces efectivamente acceden a la salud. También acceden, en alguna medida, a la educación, aunque seguramente en este caso hay más críticas para hacer, porque los niveles educativos de esa población son insuficientes. Pero el área de las relaciones de trabajo y el área de la vivienda siguen siendo el gran talón de Aquiles de la cuestión social en Uruguay. Algo para comenzar a discutir es el proyecto de ley de vivienda. En América Latina, la totalidad de los países piensan el problema de la vivienda como lo piensan los países del sur de Europa: la vivienda como un bien privado que pertenece a la familia. Cuando se piensa en programas que ayuden a resolver el problema de vivienda, se piensa en ayudar a que cada quien pueda ser propietario de una. Pero ese no es el único modo que hay de resolver ese problema. Los países del norte de Europa tienen otra manera, un verdadero sistema de vivienda social: las instituciones públicas toman a su cargo el derecho a la vivienda y generan las condiciones de hábitat. Las familias no son propietarias; viven en una vivienda de propiedad pública. Tal vez este tipo de soluciones daría pistas de reflexión interesantes que son poco exploradas. Del lado del trabajo, tenemos un enorme problema. Afortunadamente, a principios de los años 2000 –y la llegada de un gobierno de izquierda tuvo mucho que ver con ello– se tomó conciencia de que la pobreza no estaba desconectada del trabajo y que para poder vencer a la pobreza había que ocuparse del desempleo. Pero no tomamos suficiente conciencia de que el trabajo no es un factor de integración social por sí mismo; es un mecanismo de explotación y de sumisión, salvo cuando se trata de un trabajo estable, bien remunerado y socialmente protegido. Todos los uruguayos lo saben: es mejor tener un trabajo con esas tres condiciones que tener uno intermitente, mal pago y en negro. Pero la sociedad en su conjunto no ha tomado cabal conciencia de ello, porque si pasás de ser desempleado a tener un trabajo en negro, ganás más dinero y podés salir de la pobreza, pero ese vínculo social es muy frágil y el trabajador lo paga muy caro. Y cuando viene el mínimo resfrío de la economía, el vínculo se deshace muy rápidamente. Es por eso que hay que discutir qué institucionalidad queremos darles a los trabajos de hoy, qué formas de estabilidad, de disminución del riesgo y de protección social es capaz la sociedad uruguaya de darle a un trabajador. Nosotros entrevistamos a decenas de trabajadores que no pueden salir de la pobreza aun trabajando una gran cantidad de horas. Esto es un deshonor para una democracia contemporánea.
“[El liberalismo] quiere que el Estado no intervenga en las relaciones sociales, entonces prefiere mucho Mides y pocos Consejos de Salarios”.
¿Qué puede pasar con estos programas y acciones si el próximo gobierno tiene una orientación más liberal?
Los políticos y políticas de inspiración liberal tienden a favorecer este tipo de dispositivos. En primer lugar porque estos dispositivos no intervienen en las relaciones sociales y de la economía, y eso al liberalismo le gusta. Quiere que el Estado no intervenga en las relaciones sociales, entonces prefiere mucho Mides y pocos Consejos de Salarios. En general, los gobiernos liberales mantienen esto: en Argentina el gobierno de Mauricio Macri no sólo dio más presupuesto para este tipo de programas sino que los extendió, pero, en cambio, descalabró todas las regulaciones sociales de la economía en el mundo del trabajo. Esta es otra demostración de lo que decía antes: se produjo mucha más pobreza porque estos programas no pueden sacar la gente de ella. Entonces, podría esperarse que estos programas no sufran demasiado. Por otra parte, el Mides cuesta muy poquito dinero, contrariamente a lo que los debates parecen indicar. Es apenas 1% del presupuesto del Estado y no alcanza a 0,5% del Producto Interno Bruto; lo que la sociedad le destina a ayudar a los más pobres es una miseria, para decirlo en criollo. Para reducir esto tendría que haber una crisis presupuestal muy grande. Desconfiaría más de [lo que ocurrirá con] la vivienda y el trabajo, como mencioné antes.
Hay una visión desde el estudio de lo social de que estos programas que lleva adelante el Mides se mueven por voluntades: que según la voluntad que tenga un operador el trabajo que hace puede ser bueno o malo. ¿Esto es así?
Sí, exactamente. Estos programas son concebidos como programas de proximidad, entonces requieren lo que en sociología llamamos una relación de servicio. Requieren de un profesional que se acerque a un beneficiario y que entre en interacción con esa persona para poder ayudarla. El Estado instaura allí relaciones interpersonales. Por la naturaleza de los programas, hay otros factores como el sentimiento, la empatía, la voluntad. Una de las cosas que observamos en el trabajo de campo es que estos dispositivos del Mides dependen considerablemente del capital social del que dispone cada operador. Si el operador tiene contactos en el INAU para conseguirle un lugar a un niño, el Estado actúa mejor, pero si no los tiene, el Estado es más ineficaz. Hay al mismo tiempo una fortaleza y un enorme déficit. Y eso es muy difícil de resolver. No tenemos recomendaciones para todos los problemas que vimos, pero sí pudimos verlos en otra clave.