Los debes de la Ley de Producción Familiar Agropecuaria y su nulo impacto en el sector lácteo

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En 2014, el Parlamento de Uruguay aprobó una ley buscando que los pequeños productores familiares pudieran hacerse lugar en el siempre codiciado mercado de las compras estatales. En este país, 9% de la población tiene vínculos laborales con el Estado, las vacas triplican a las personas y se producen más de 2.000 millones de litros de leche por año, pero la norma no repercutió en el sector. A continuación, la historia del único establecimiento lechero que se acogió a los beneficios de la ley y sus imprevistas dificultades para sumarse a la lista de proveedores del sector público. Además, los escasos efectos de una normativa que no tuvo el alcance esperado y que parece ser totalmente ignorada por los organismos que deben implementarla.

“En Uruguay cierra un tambo cada 40 minutos”. La frase se viralizó y rápidamente se prestó para memes y bromas. La dijo el senador y ex precandidato presidencial del Partido Nacional Jorge Larrañaga durante un debate televisivo, cuando se enfrentaba a la también ex precandidata del Frente Amplio Carolina Cosse. El propio legislador admitió que había cometido un error. “Lamentablemente yo metí la pata: dije 40 minutos y quise decir cada 40 horas”, dijo Larrañaga en un video en vivo que dio a conocer en su página de Facebook.

Propiciada por una deuda del gobierno de Venezuela con los productores de leche por unos 30 millones de dólares, la crisis de este sector en el país se ha hecho su lugar en la actual campaña electoral, muy a pesar del yerro de Larrañaga. Pero la reducción de los productores en el país dista de ser algo nuevo: han descendido en los últimos diez años de 3.367 en 2009 a 2.377 a mayo de este año, según datos del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) y del Instituto Nacional de la Leche (Inale).

Pero a contracorriente de esta reducción, la producción no ha seguido esa tendencia decreciente: por el contrario, pasó de 1.473 millones de litros a 2.063 millones de litros en 2017, según datos del Inale y el MGAP. Las exportaciones totales de productos lácteos en los últimos años tampoco muestran un declive del sector. En 2008, el país exportó 116.315 toneladas, por un valor total de 425.435.318 dólares. Diez años después, la cantidad ascendió a 233.623 toneladas, con ingresos de 682.841.859 dólares: el volumen de la producción se duplicó y los ingresos aumentaron 60,5%. De esas exportaciones, el grueso responde a leche en polvo entera, el principal producto de la cadena láctea que el país vende al exterior: representa 62,7% de los ingresos por exportaciones y 61,7% del volumen total de lo que se vende. En 2018, los principales destinos de las exportaciones fueron Argelia (49%), Brasil (19%), Cuba (8%), China (7%) y Rusia (6%). Diez años antes, el principal comprador era Venezuela (58%), seguido por Cuba (24%), Brasil (9%), Senegal (3,6%) y Nigeria (2,6%).

Venezuela, de hecho, estuvo ininterrumpidamente en el podio de las exportaciones de productos lácteos de Uruguay desde 2007 a 2015. En julio de ese último año, el gobierno uruguayo anunció un acuerdo para vender productos alimenticios a este país por 300 millones de dólares hasta diciembre, a cambio de la cancelación de una deuda por petróleo crudo. Parte del acuerdo incluía la venta de 44.000 toneladas de leche en polvo. Pero en enero de 2016, el gobierno de Nicolás Maduro se declaró en “emergencia económica”, luego de una caída de su Producto Interno Bruto de 5%. Esto afectó el acuerdo anunciado por Uruguay, ya que Venezuela entró en cesación de pagos.

Este año, varias empresas del sector anunciaron que demandarán al Estado venezolano debido a las deudas contraídas, por cerca de 30 millones de dólares, ante la Justicia de ese país. “Se trata de una deuda de más de tres años, y el reclamo cae en el peor momento de la lechería”, dijo al portal Ecos el presidente de la Asociación Nacional de Productores de Leche, Walter Frisch, el 9 de julio, parafraseando –de forma correcta– a Larrañaga.

Pero además de los impagos de Venezuela, ¿qué otros problemas tiene el sector? Uno “central”, según reconoce el propio Inale en su informe de “Situación y perspectivas”, es su endeudamiento, tasado en unos 283 millones de dólares, lo que equivale a 14% de su producción. Otro problema son los precios internacionales del producto más exportado por el país: la leche entera en polvo. En 2018, el valor promedio que recibió el país por tonelada fue de 2.999 dólares. Ese mismo valor en 2014 era de 4.835 dólares.

Para los productores locales, el peso del pequeño mercado uruguayo tampoco les garantiza la salvación: apenas absorbió 28% de la producción en 2018, y esa cifra no ha variado mucho en años anteriores. A su vez, en Uruguay el precio del litro de la leche pasteurizada común es fijado por ley: 29,20 pesos uruguayos (0,83 dólares) tras el último ajuste, realizado el 2 de agosto. El combo de problemas se completa con los costos de producción: el “poder de compra de la leche” cerró 2018 en 68 puntos, en relación con los 100 que tenía en marzo de 2014, y cayó 21 puntos desde 2016. Este indicador relaciona la ganancia de los productores por vender la leche con el costo que pagan por producirla.

Todo esto dejó secuelas. En 2018 debió cerrar Pili, una de las industrias lácteas del país radicada en el departamento de Paysandú. Pili se centraba en la producción de quesos y colocaba su mercadería casi exclusivamente en Venezuela. Si bien se perdieron 130 puestos de trabajo, su peso en la industria láctea local no era decisivo: la empresa recibió desde 2015 a 2017 apenas 3% de la leche remitida a las industrias del país.

Las grandes industrias lácteas y su participación en las compras públicas

La posición dominante del mercado es detentada por la Cooperativa Nacional de Productores de Leche (Conaprole), una de las marcas más conocidas del país, con 83 años de trayectoria. Se trata de una empresa cooperativa con más de 2.000 productores locales asociados, que en su sitio web asegura ser “la mayor empresa privada del país”. Conaprole es la industria láctea que más leche recibe de los tambos: en 2018 se hizo con 71% de la producción y los años anteriores su captación osciló entre esta cifra y 75%. El resto de las industrias no han superado el 7% del procesamiento de la producción total en los últimos años.

La situación respecto de las compras públicas de leche reproduce estos parámetros. Entre 2015 y 2018, Conaprole se hizo con entre 48% y 90,9% de los montos de las compras no centralizadas, es decir, las que no se hacen mediante la Unidad Centralizada de Adquisiciones (UCA) del Ministerio de Economía y Finanzas, que se encarga del aprovisionamiento básico del Estado. “Es una unidad que compra para otros organismos. Su labor es organizar una compra grande para Montevideo y la zona metropolitana, no para el interior del país”, explicó Fabián Mila, técnico de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR) del MGAP.

Si bien el grueso de las compras de leche del Estado se hacen por intermedio de la UCA, entre 2015 y 2018 un promedio de 3,06% de los litros de leche comprados por el Estado se hizo de forma descentralizada: fueron registrados por la Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE). Los registros de las compras de ambos organismos son excluyentes. Si bien la diaria no pudo obtener datos exhaustivos de la UCA respecto de los proveedores de compras de leche, en las bases de datos a las que accedió Conaprole es el único vendedor mencionado.

Respecto de los datos que proporciona ACCE, Conaprole se posicionó entre 2015 y 2018 como el principal proveedor de leche del Estado en las compras descentralizadas, y las empresas que lo secundaron no son productoras de leche ni de sus derivados, sino intermediarias que abastecen al Estado con varios tipos de alimentos y otros productos. De las ventas que registra ACCE, la participación del resto de las industrias lácteas que no son Conaprole es muy bajo. Sumados los registros de UCA y de ACCE se puede calcular que el Estado ha comprado en promedio casi 24,5 millones de litros de leche por año entre 2015 y 2018.

Una ley para los pequeños productores

Los pequeños productores lácteos vienen reduciéndose. Mientras que los establecimientos con lechería comercial de hasta 50 hectáreas disminuyeron 41,2% entre los ejercicios agrícolas 2009-2010 y 2016-2017, los predios de 500 hectáreas o más apenas se redujeron 1,7%. En ese lapso, el total de los establecimientos se redujo 30%.

Algunos de esos productores son conocidos por su pequeña escala como “familiares”: son aquellos con hasta dos asalariados, que explotan hasta 500 hectáreas, que residen en las tierras que trabajan o a menos de 50 kilómetros de ellas y cuyos ingresos familiares extraprediales son iguales o menores a 1.600 dólares. Según datos del Censo General Agropecuario de 2011, en total hay 25.285 predios explotados por productores familiares, 12% de los cuales se dedica a la actividad lechera. Dentro del rubro, este tipo de productores asciende a 73%.

La leche de varios tipos (entera, descremada, condensada, en polvo, etcétera) y otros lácteos como el dulce de leche, los quesos y los yogures, fueron incluidos en la aplicación de la Ley 19.292. Esta norma fue aprobada en 2014 para que los pequeños y medianos productores pudieran acceder a una parte de los millones de dólares que gasta el Estado anualmente en compras públicas. La ley reglamentada en 2015 declara de interés general la producción familiar agropecuaria y la pesca artesanal, y establece que el Estado garantizará a los productores familiares habilitados una “reserva mínima” de 30% de las compras centralizadas y de 100% para las no centralizadas en el mercado de bienes alimenticios, “siempre que exista oferta”. Se trata de una norma “sin antecedentes”, aseguró el director de la DGDR del MGAP, José Olascuaga. Sus objetivos son impulsar y fortalecer a los productores familiares, además de otorgarles “una oportunidad” en un mercado “con ciertas condiciones establecidas”.

La ley fue impulsada por el Poder Ejecutivo y se nutrió de intercambios en la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercosur, en la que participan delegados de los gobiernos y de los productores; se tomó como principal referencia la experiencia de Brasil y se adaptó a la realidad uruguaya. El resultado fue un documento “corto y concreto”, describió Olascagua. El proceso de discusión en el Parlamento fue bastante largo porque “no había ningún antecedente: había que resolver muchas cosas y se intentó llegar con algo relativamente realizable y operativizable”.

Los productores familiares deben inscribirse en la DGDR del MGAP, en el Registro Único de Proveedores del Estado (RUPE) y en el Registro Nacional de Organizaciones Habilitadas (Renaoh), que se creó para efectivizar la norma. Por organización habilitada se entiende la unión de al menos cinco productores agropecuarios, de los cuales, “como mínimo, 70% tienen que ser productores familiares”.

Si bien existen más de 25.000 productores familiares, sólo completaron el trámite 13 organizaciones y otras cuatro están realizando el proceso de registro. Olascuaga explica el bajo número debido a que las organizaciones no tenían “tradición ni cultura de venderle al Estado”, y muchas no cumplían con las condiciones “de formalización” que se requerían para concretar esas ventas: “Tener personería jurídica, capacidad de gestión, asegurar que cuentan con cierta capacidad de producción”. En ocasiones, los productores pedían que primero se les asegurara la compra estatal para concretar el registro, pero “sin el trámite, el Estado no va a comprar”.

“La ley no es para todos”, dijo Mila, quien trabajó en su implementación. En la misma línea, Olascuaga no cree que esta norma sea la “tabla de salvación” para la agricultura familiar: “Las compras del Estado son una herramienta importante, pero sería un error pensar que los problemas de la venta, la comercialización y la colocación de los productos de la agricultura familiar se resuelven con las compras estatales”. Estas, agregó, representan una “proporción bastante menor” del mercado alimenticio.

La ley en el sector lácteo

De las 13 organizaciones registradas en el Renaoh, sólo una se dedica a la producción láctea: la Unidad Cooperaria N° 1 (UC1), ubicada a 300 kilómetros de Montevideo en el oeste del país, en el departamento de Soriano.

La UC1 es una cooperativa agraria de responsabilidad limitada que desde 1958 explota 2.228 hectáreas que le arrienda al Instituto Nacional de Colonización. Este organismo se encarga de gestar la demanda de tierra de la producción familiar y la población asalariada rural. La cooperativa emplea en total a 25 personas e impulsa la idea de que los trabajadores vivan en el territorio, por lo que en su predio hay varias casas de familias, un centro educativo y otro cultural. Actualmente está integrada por 17 socios plenos y algunos más en proceso de incorporación. Los productores cooperativizados no sólo producen leche y derivados –aunque se trata de su “marca principal”–, también se dedican a la ganadería y a la agricultura, entre otras actividades.

En el tambo se ordeñan alrededor de 180 vacas todos los días, y en total se produce cerca de un millón de litros de leche anuales. De ese total, 80% se vende a Conaprole. El 20% restante se procesa para obtener diversos productos que luego se comercializan en un local de ventas en Mercedes, la capital de Soriano, ubicada a unos 30 kilómetros del predio de la cooperativa.

Actualmente UC1 produce una amplia oferta de quesos –muzzarella, dambo, magro, cuartirolo, bree, colonia y provolone–, además de yogur, manteca, crema de leche y dulce de leche. También comenzaron a vender leche fresca pasteurizada, en botella de vidrio (como se solía hacer en el país décadas atrás). Gutiérrez explicó que este “nuevo” producto “fue pensado con la intención simbólica de recuperar una presentación y tipo de leche para aquel que está vinculado a la cultura rural, que la valora y la extraña”. “No lo hicimos pensando en que nos va a reportar importantes beneficios”, sostuvieron.

Esta producción se da a pequeña escala: unos 200 litros a la semana, que difícilmente puedan ser más. “Pasteurizar para nosotros es todo un trabajo. Por otra parte, conservar más leche en botellas de vidrio implicaría tener mayor capacidad de almacenamiento en frío, lo que dejaría de ser conveniente para el precio al que vendemos”.

Expectativas y realidades

Los motivos que llevaron a la UC1 a ampararse en la ley eran claros: trataban de expandir las ventas en un mercado que se les presentaba como pequeño. “Tenemos un canal comercial formal en un local en Mercedes, pero es insuficiente; los productos llegan a una población muy pequeña. Teniendo en cuenta la escala de compras que tiene el Estado, si lográbamos un nicho de mercado descentralizado estamos resueltos”, explicó el presidente de la cooperativa, Ramón Gutiérrez.

Culminar el proceso de registro no fue sencillo, pero tras lograrlo, los productores de UC1 tenían grandes esperanzas. La apuesta era a las compras descentralizadas del Estado, en las que los productores familiares tienen 100% de prioridad. Sus primeros objetivos fueron los Centros de Atención a la Infancia y la Familia (CAIF), las escuelas que cuentan con comedor y los hospitales locales: en todos esos lugares podían soportar los costos de distribución. Su producto “estrella” iba a ser el queso. En cambio, las compras a nivel central estuvieron descartadas desde un principio debido a los problemas logísticos relacionados con la distribución y la posibilidad de competir.

Pero las compras descentralizadas acarrearían dificultades adicionales para la cooperativa. Según la normativa nacional, los organismos públicos están habilitados para hacer compras directas, sin necesidad de hacer una licitación, por montos de hasta 471.000 pesos, unos 13.011 dólares. Esto implica que en los CAIF, las escuelas, los hospitales y los merenderos locales los directores deciden unilateralmente a quién comprarle los productos lácteos diarios. “Es plata pública, descentralizada, pero la decisión está en manos privadas”, ilustró Gutiérrez.

Por eso, cuando UC1 se incorporó al Renaoh, la cooperativa decidió hacer una recorrida por estos potenciales compradores. De esta forma se dieron cuenta de que no había una “orden institucional de comprarles a los productores familiares”, aseguró Gutiérrez. “No creo que baste con que los pequeños organismos públicos estén informados de la ley, porque al final la normativa sólo termina sirviendo si las instituciones toman las decisiones en esa línea”, opinó el presidente de la UC1.

Según dijo, “lograr venderle dos kilos de queso a un CAIF no tiene ningún sentido, pero si pudiéramos ser el proveedor de todos los CAIF de una zona cambiaría la situación y nos podríamos armar un circuito de distribución”.

Pero cuando los productores de UC1 accedieron a la información de las primeras licitaciones descentralizadas (compras por hasta 260.117 dólares), se dieron cuenta de que la logística también iba a ser un problema en estos casos: “A priori, una licitación de 500 kilos de queso dambo era algo muy bueno, pero en la postulación nos encontramos con que hay que entregar cinco kilos por oficina del país cada semana. Los únicos que pueden acceder a eso son los que tienen distribución a nivel nacional, es decir, los que no son productores familiares”, dijo Gutiérrez.

El problema, subrayó, es que para los productores familiares de lácteos, especialmente de quesos, el mercado es muy competitivo. “Si vemos la cantidad de productos que están en cada góndola de un supermercado, con la cantidad de empresas nacionales y extranjeras que están disponibles, ¿cómo hace el pequeño capital y la economía solidaria para competir?”, se preguntó.

Esa competitividad, además, tiene doble filo en los pequeños productores de queso. Si bien en este rubro es más fácil venderle al Estado que en otros –como la leche fresca–, el desafío es aun mayor, explicó Gutiérrez: deben competir, por un lado, con la gran industria y las marcas más conocidas y, por otro, con la quesería artesanal. “Son dos competencias distintas, pero nos ponen en el lugar más incómodo. La quesería artesanal compite totalmente en negro [de forma irregular] porque tiene su punto fuerte de venta en las ferias callejeras, donde las transacciones son en efectivo y no se someten a la misma regulación que se nos exige a nosotros, y la gran industria compite en una escala de precios que es difícil igualar”, explicó.

Por eso, si bien en un principio la ley fue vista como una posibilidad interesante en UC1, tras haberse inscripto en el Renaoh y haber constatado estos obstáculos, Gutiérrez cree que es “casi imposible” concretar una venta al Estado.

Aunque Gutiérrez negó que UC1 hubiera concretado alguna venta en el marco de la ley, Olascuaga aseguró que sí existía una. De acuerdo con datos proporcionados por la DGDR, esta cooperativa concretó una única venta al Estado por un valor de 5.250 pesos uruguayos (unos 145 dólares).

De las organizaciones inscriptas en el Renaoh que lograron colocar sus productos en el marco de la ley, UC1 es la que menos le vendió al Estado. De hecho, la que le sigue en la lista lo hizo por un monto casi diez veces mayor: la Sociedad de Fomento de Tapia de Canelones –que se dedica a la agricultura– concretó ventas por 51.666 pesos (1.428 dólares).

Gutiérrez se mostró indignado cuando se enteró de que se había contabilizado esa venta como una hecha en el marco de la ley. Según describió, se trató de unos souvenires con muestras de productos lácteos que UC1 le vendió a la propia DGDR.

Un problema de escala

Mila resaltó que una posible salida de los productores lecheros para beneficiarse de la ley es la quesería artesanal, aunque esto implicaría un gran control “de inocuidad, sanidad y habilitación”. En efecto, la DGDR está impulsando acciones para formalizar la producción del queso artesanal y mejorar la calidad del producto.

Pero esta posible salida no es sencilla. Alejandro Pizzolon, ingeniero agrónomo y docente de la Facultad de Agronomía que estudió la ley, diagnosticó: “En general, los productores queseros artesanales son informales y [en el marco de la ley] hay que vender con factura”. Además, dijo que las organizaciones habilitadas deben reunir al menos cinco productores, pero “en Uruguay no es fácil juntarlos”.

Venderle leche al Estado en el marco de la ley es mucho más complicado. Para los pequeños productores de lácteos es más conveniente incorporarse a una gran cooperativa como Conaprole que competir en el mercado de forma independiente, debido a los elevados costos de producción que eso implicaría, observó Olascuaga. En esos casos, “lo que el productor vende [a las industrias] es leche cruda, producida con ciertos estándares y condiciones de higiene y sanidad”, explicó.

Por eso, los pequeños productores suelen remitir su leche cruda a una planta o dedicarse a la quesería artesanal. Como los productos procesados industrialmente que se pueden vender al Estado en el marco de la ley deben ser elaborados con materia prima de los propios productores (sin que exista un cambio de propiedad), las ventas de las grandes industrias no pueden ser consideradas parte de la ley. Además, “se dificultaría un poco esa trazabilidad, porque cuando la leche entra en planta no puede distinguirse de dónde proviene”, sostuvo Mila.

Entonces, ¿por qué los productores familiares lecheros no se benefician de la ley? Por la estructura del sector lechero en el país, concluyó Olascuaga.

La ley y sus dificultades extras

Pizzolon y el jefe del Departamento de Ruralidad del Ministerio de Desarrollo Social (Mides), Jorge Vaz, publicaron el 8 de agosto el informe “Compras públicas en Uruguay: una primera evaluación de los resultados de la aplicación de la Ley 19.292 a cuatro años de su aprobación”. En el documento, los investigadores concluyen que si bien la aplicación de la ley ha “implicado una innovación importante” en el diseño de las políticas públicas del país, “los resultados son menores a los esperados”. No sólo la cantidad de ventas de productores familiares al Estado es baja, sino que ha sido “mucho más relevante mediante otros mecanismos” que se pusieron en marcha de forma “complementaria y contemporánea” a la ley.

A modo de ejemplo, Pizzolon y Vaz mencionan los convenios que estableció el Ministerio del Interior (MI) con las cooperativas Caluprocerd, Conafu y Coaprusa (todas vendedoras de alimentos), y las compras directas que hizo el Instituto Nacional de Alimentación (Inda) a pequeños proveedores. Entre setiembre de 2016 y marzo de 2019, el MI concretó compras por 323.507.765 pesos uruguayos (casi nueve millones de dólares, según la cotización actual). En tanto, el Inda gastó en estas compras 1.977.235 de pesos (casi 55.000 dólares), según datos de ACCE.

Los motivos del bajo impacto parecen tener varias causas, dice el informe. “La mayoría de los compradores institucionales no han tenido en cuenta la ley al momento de diseñar y realizar los llamados”. A su vez, estos “no se adaptan a las características y posibilidades de las organizaciones”.

Según el documento, la formalización y el registro en el RUPE y en el Renaoh fueron “una limitante” para las organizaciones, “por falta de capacidades propias” y “cierto desconocimiento en ámbitos públicos sobre los requerimientos a las figuras jurídicas cooperativas agrarias y sociedades de fomento rural”.

A su vez, los autores concluyen que en el caso de los productos industriales y procesados –donde están contemplados los productores lácteos–, “las habilitaciones bromatológicas, que tienen solamente alcance departamental, y las sanitarias, que no contemplan las características de la producción familiar, limitan aun más las posibilidades de aplicación de la ley”.

Otra de las formas con las que se puede medir el cumplimiento de la ley es mediante los informes que los organismos públicos contemplados en la norma deben elevar a ACCE cada seis meses. El artículo 9º sostiene que los organismos obligados por la ley deberán informar a ACCE cada seis meses “el detalle de las compras realizadas”. Según la respuesta a un pedido de acceso a la información cursado en julio a ACCE, hasta ese mes el organismo no había recibido “informe alguno por parte de ninguna administración pública estatal obligada”.

El Mides y el MGAP son los organismos que se encargan de hacer un seguimiento de la ley y de desarrollar acciones para efectivizarla y ponerla en pŕactica, pero no pueden obligar a las instituciones que dependen de otros organismos a cumplir con el artículo 9º. Al respecto, Pizzolon graficó: “La voluntad política es bastante ambigua”.

Esta investigación forma parte de la serie periodística transfronteriza “La leche prometida”, liderada por la red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (red PALTA) que integran medios y organizaciones de siete países: la diaria [Uruguay], La Nación [Argentina], El Faro [El Salvador], Ojo Público [Perú], Datascketch [Colombia], PODER [México] y OjoConMiPisto [Guatemala]