La Unidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua (Ursea) pasó a ser un servicio descentralizado según lo dispuesto en la ley de urgente consideración (LUC) de 2020, y cobró nuevas atribuciones de control para el mercado de combustibles, tanto en lo que refiere a las naftas y el gasoil como al supergás. En estos dos sectores el gobierno asumió con la idea de efectuar cambios en la organización interna, con nuevas reglas y en ciertos casos con un esquema gradual de desregulación que busca mayor competencia entre las empresas bajo la idea de que eso traerá mejoras en el precio para el consumidor final.
Más de dos años después de que se aprobó la LUC, que fijó además las bases para impulsar una reforma del mercado de distribución de combustibles, la Ursea aprobó dos resoluciones de “transición” que fijan condiciones para la instalación de nuevas estaciones de servicio, lo que generó disconformidad en la Unión de Vendedores de Nafta (Unvenu).
En agregado, el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) exhortó, por medio de un decreto, a la Ursea a aprobar nuevas reglas para el mercado de distribución de supergás, que cambiará su actual organización ya que a partir de 2023 caerán los contratos que tiene Ancap con las distribuidoras privadas. La resolución, con fecha 21 de octubre, pide a la agencia que apruebe “una regulación que rija desde el 1º de marzo de 2023” y que incluya, entre otros cuestiones, un precio intermedio que será al que venderá Ancap a las firmas distribuidoras y que procura que estas paguen el costo real de producir el supergás.
Con esto último se procura restablecer los costos dentro de la cadena de producción y distribución del supergás, ya que, por un lado, los contratos firmados en 2007 quedaron desactualizados y en las condiciones actuales favorecen a los privados –según el análisis del gobierno y de economistas especializados– y, por otro lado, el supergás se vende al público a un valor inferior al costo de producción, una diferencia que asume Ancap y, según los números que ha divulgado la empresa, significa una pérdida de más de 100 millones de dólares anuales.
En varias ocasiones actores del gobierno plantearon la intención de modificar este subsidio para que deje de ser general y se focalice en los sectores de menores ingresos. Si bien el exhorto a la Ursea no abarca este punto, el MIEM sí le solicita hacer una “revisión de costos eficientes del sistema”, con miras a establecer “antes de diciembre de 2024” una metodología definitiva para el cálculo de los precios intermedios y “los márgenes de distribución”, ítems que componen el precio final –al que se aplica el subsidio–.
El director de la Ursea en representación del Frente Amplio (FA), Roberto Chiazzaro, dijo a la diaria que el organismo fue notificado el miércoles del exhorto del MIEM y ahora deberá “empezar a estudiar” el asunto. “Lo que se busca con el decreto es sacar a Ancap de todo lo que tiene que ver con la distribución secundaria” del supergás, explicó, ya que las potestades de control del mercado pasaron a la órbita de la Ursea, que como agencia reguladora debe fijar las reglas para el funcionamiento óptimo del mercado.
Un mercado complejo
Ancap tiene el monopolio para la producción de supergás, derivado del petróleo que se procesa en la refinería de La Teja. Luego, en la etapa de envasado, Ancap cuenta con dos plantas en La Tablada, que las opera la firma Gasud, una asociación entre la empresa estatal y las distribuidoras privadas Riogas y Acodike; en agregado, la firma Megal tiene su planta de envasado. Continuando con la cadena, las tres compañías privadas más Ducsa –sociedad anónima propiedad de Ancap– compiten en el mercado de distribución y venta al público.
En junio, El Observador informó sobre una reunión convocada por el MIEM en la que Ancap informó a las empresas distribuidoras de supergás los cambios que planeaba para 2023: dejar de operar las dos plantas de envasado en La Tablada y llamar a una licitación en busca de adjudicar cada planta a una firma distinta y con contratos con condiciones diferentes.
Según un comité de expertos que formó el MIEM y analizó los mercados bajo la órbita de la Ursea, el supergás tiene una regulación “intrincada e ineficiente”. Entre otras cuestiones, la firma estatal tiene contratos cruzados con Riogas y Acodike para el envasado, empresas con las que luego compite en el mercado de distribución –entre las tres acumulan 90% de las ventas–. La recomendación hecha a fines de 2020 fue “la eliminación de Gasud”, es decir, romper la asociación de Ancap y sus competidoras para que la empresa estatal deje de participar en la etapa de envasado, es decir, que produzca el supergás y luego lo distribuya mediante Ducsa.
La aparición de Ancap en varias partes de la cadena junto a la metodología de ajuste de los márgenes en los contratos con los privados genera un problema: desde 2007 a la fecha “cada mes” la petrolera estatal ha recibido menos por producir el supergás de parte de las distribuidoras privadas, que captan una mayor porción del precio final –pasaron de llevarse una cuarta parte a 54%–. A la vez, el valor al público del supergás no ha seguido la evolución de los costos de producción, por lo que cada vez el subsidio es mayor. En resumen, Ancap pierde “en los dos sentidos”, graficó tiempo atrás su presidente, Alejandro Stipanicic.
Para el economista Sebastián Fleitas, profesor de la Universidad de Lovaina (Bélgica) y especialista en mercados, en el supergás existen “fallos en la regulación”, entre otras cosas porque hay indicios de que las distribuidoras privadas están obteniendo “beneficios” por encima de lo normal. Es que entre las compañías existe un nivel de competencia “bastante bajo” en virtud de los acuerdos que tienen, opinó Fleitas.
Los contratos que caerán en 2023 fueron considerados “contrarios” a la normativa por parte de la Comisión de Promoción y Defensa de la Competencia, dado que no incentivan una puja entre las empresas y “facilitan la realización de conductas anticompetitivas”. En resumen, según Fleitas, “Ducsa [propiedad de Ancap] debería competir con Acodike y Riogas”.
En el reciente decreto, el MIEM plantea a la Ursea que la regulación del supergás deberá contemplar el “cumplimiento de los principios y normas de libre competencia en el sector”; “mecanismos transparentes” de penalización y asignación de productos y “transparencia en esquema de pagos, facturación y plazos”.
Disconformidad entre estacioneros con nuevas condiciones
El mercado secundario de combustible abarca el tramo que va desde que Ancap realiza la producción en la refinería de La Teja hasta que la nafta y el gasoil llegan al consumidor final, es decir, engloba la actuación de fleteros, distribuidoras y estaciones de servicio. El gobierno encomendó a la Ursea la fijación de nuevas reglas para este tramo de la cadena, pero la agencia pidió ya dos prórrogas y ahora trabaja para tener la reglamentación para 2023.
A pesar de la postergación, el titular del MIEM, Omar Paganini, había adelantado en agosto que se le pediría a la Ursea “avanzar en la regulación de algunos puntos mínimos”, y en efecto el organismo aprobó a principios de octubre dos resoluciones que, detalló, “regirán en el período de transición hasta que sea aprobada la regulación definitiva”.
Una resolución refiere a las condiciones que se deben cumplir para habilitar nuevas estaciones de servicio en el país o para el traslado de las ya instaladas; la otra delimita la cantidad de estaciones que pueden tener las empresas distribuidoras –Ducsa y las multinacionales Axion y Disa–. Esto último se conoce como “integración vertical”, ya que son mayoristas que juegan también en el mercado minorista al tener sus propios puntos de venta.
Federico de Castro, gerente de la Unvenu, explicó a la diaria que previamente a estas resoluciones, en ambos casos la regulación dependía de los contratos que tuviera Ancap con los actores del sector, lo que era un esquema “discrecional”. Si bien consideró un mejor escenario en la medida en que existan reglas claras de ahora en más, los estacioneros rechazan ambas resoluciones por entenderlas perjudiciales para el sector.
La Ursea determinó que podrán habilitarse nuevos puntos de venta de combustible siempre que se ubiquen a 2.000 metros o más de estaciones ya instaladas para el caso de zonas urbanas o centros poblados, mientras que en rutas la distancia mínima debe ser de 20 kilómetros. Además, quienes soliciten la autorización deberán remitir a la Ursea un conjunto de información que incluye la “expectativa de venta” en su “zona de influencia”.
De Castro sostuvo que para la gremial del sector ya hay suficientes puntos de venta, dado que “Uruguay tiene más estaciones que el promedio de América Latina”. A su vez, consideró riesgoso abrir el mercado cuando se está en una etapa de transición hacia la movilidad eléctrica, que traerá, “sea en uno, cinco o diez años, una baja de la demanda” de combustible.
En tanto, en el caso de la integración vertical de las distribuidoras, la pretensión de la Unvenu “era ir al modelo brasileño, que no permite” a estas empresas poseer además estaciones de servicio. “Es imposible competir con una compañía distribuidora” que se quedaría con los márgenes de dos eslabones de la cadena, planteó.
La reglamentación de la Ursea oficializó el límite de cuatro estaciones de servicio por cada compañía distribuidora, un valor que ya se venía manejando en los contratos de Ancap. De esta forma, Ducsa y Axion ya alcanzan el límite fijado, pero no así Disa.
Chiazzaro, director del FA en la Ursea, votó en contra de ambas resoluciones. Por un lado, dijo que está en desacuerdo con permitir la integración vertical “porque genera diferencias muy sensibles entre las estaciones de servicio”, permitiendo “más concentración en un mercado pequeño”. Por el otro, advirtió que las condiciones fijadas para la instalación de nuevas estaciones “no están debidamente justificadas, no hay un análisis detrás de la distancia establecida [entre los puntos de venta] o la cantidad de litros a comercializar”.