Este es un reportaje de la Red de Periodistas de América Latina para la Transparencia y la Anticorrupción (Palta), coordinada por OjoPúblico (Perú) y en la que participaron Perfil (Argentina), Repórter Brasil (Brasil), LaBot (Chile), La Silla Vacía (Colombia), Ojoconmipisto (Guatemala), Poder (México) y La Diaria (Uruguay).
A seis meses del final de la emergencia sanitaria por la covid-19 en Uruguay, la población no tiene acceso a información sobre los precios pagados por las vacunas —la principal herramienta utilizada para evitar muertes y cuadros graves de esta enfermedad—, los términos acordados en los contratos con Sinovac y Pfizer ni las responsabilidades que asumió el Estado. De hecho, todo parece indicar que la incógnita permanecerá por un buen tiempo más, ya que en Uruguay el plazo legal máximo de reserva de información es de 15 años y, hasta ahora, no hay indicios de que pueda reducirse.
En total Uruguay adquirió 10.850.580 dosis de vacunas, según la respuesta del Ministerio de Salud Pública (MSP) a un pedido de acceso a la información realizado por la diaria para esta investigación. Si bien se supo que el Poder Ejecutivo solicitó al Tribunal de Cuentas, la entidad fiscalizadora autónoma que vela por el cumplimiento de la Constitución de la República y ejerce el contralor de los fondos públicos, tres partidas económicas —una de 120 millones de dólares, otra de 60 millones de dólares y una más por 90 millones de dólares—, se desconoce cuánto se pagó por cada dosis porque las partidas, además de las dosis, incluyen el pago de personal, insumos y logística. Aunque al principio, luego de los primeros lotes que arribaron al país, se pudo calcular que cada dosis costó entre 10 y 50 dólares, con el correr de los meses, el cálculo se volvió cada vez menos exacto porque los montos solicitados para compras fueron todos diferentes y no hay certeza sobre la variación de los costos de dosis, traslados y demás gastos.
La información no es clara ni siquiera para el organismo que habilitó los montos, según informaron fuentes del Tribunal de Cuentas a la diaria. En enero de 2021 la institución recibió “una suerte de aviso” sobre los acuerdos a los que el país estaba llegando con los laboratorios proveedores. En ese entonces, el Poder Ejecutivo emitió un “acto administrativo”, es decir, la “voluntad” del presidente Luis Lacalle Pou, autorizando la adquisición de vacunas contra la covid-19 de Sinovac y Pfizer por un estimado de 120 millones de dólares.
Fuentes del Tribunal de Cuentas agregaron que, luego de una “discusión interna” tras recibir el acto administrativo de Lacalle Pou, los ministros mantuvieron “la reserva” y resolvieron no formular una observación al esquema de contratación ya que, la primera vez, se trataba de una adquisición por “notoria escasez” dadas las circunstancias del país, que atravesaba una emergencia sanitaria y todavía no contaba con vacunas.
A pesar de eso, en la resolución de ese día la institución remarcó que los procesos de contratación en sí mismos “tenían que estar sometidos a la intervención preventiva del tribunal”. Si bien la “escasez” aplicaba como justificación a la adquisición, la inversión en las vacunas debía ser evaluada como “cualquier gasto” por esta instancia, tal como dicta la Constitución del país y como sucede “habitualmente”.
Aunque en ese momento todavía no se habían concretado las compras, de acuerdo a las fuentes del tribunal, ya se habían firmado contratos de confidencialidad con Pfizer y Sinovac, lo que indica que la confidencialidad antecedió las compras.
Para el segundo y tercer monto que el Ejecutivo solicitó al tribunal la situación se repitió: en cada oportunidad se remarcó que las contrataciones tenían que llegar a ser evaluadas como todos los procesos de compra del país, pero eso no sucedió. Las últimas dos veces el tribunal habilitó los montos solicitados por el Ejecutivo y algunos ministros votaron “con salvedad”, lo que se sustenta en no conocer los contratos y que el proceso fuera desconocido. No se llegó a la discordia, es decir, a no estar de acuerdo con la habilitación de los fondos, porque era “un tema sensible”, pero se dejó constancia de la falta de documentación.
A fines de 2021, también fuera de lo habitual, el Ministerio de Economía y Finanzas remitió al Tribunal de Cuentas todas las facturas de las adquisiciones de vacunas. Si bien los ministros aprobaron esa rendición porque “los actos administrativos coincidían con los montos”, una vez más “el proceso de contratación no fue puesto a consideración” en tiempo y forma y, por lo tanto, recibió objeciones, según supo la diaria. Lo mismo ocurrió a fines del año siguiente, cuando se adquirió el tercer lote de vacunas.
A su vez, el organismo considera que si bien desde el Ejecutivo “se aducía que se trataba de cláusulas muy fuertes”, se podría “por lo menos haber considerado” que una vez recibidos los actos de compra en el momento adecuado, “si correspondía o no que el tribunal recibiera los contratos”, algo que era posible porque allí “habitualmente llegan documentos que se declaran en reserva”.
La intervención de la Justicia
La falta de información sobre las compras no se debe a la falta de interés. De hecho, tras la negativa de Presidencia o del Ministerio de Salud, algunos ciudadanos acudieron a la Justicia para que interviniera y fallara respecto de la divulgación de la información.
En enero de 2021 tomó estado público que el periodista Mauricio Pérez envió a Presidencia un pedido de acceso a la información pública en el que solicitó detalles sobre los contratos con Pfizer/Biotech, Sinovac y Gavi-Alliance para adquirir las vacunas contra la covid-19. Sin embargo, el pedido fue rechazado argumentando que se trataba de información confidencial. Como respaldo hicieron referencia a una resolución del Consejo de Ministros del 3 de febrero de 2021, que reservó no sólo los contratos sino también toda la documentación vinculada a las compras.
Teniendo en cuenta esta respuesta, el periodista envió una nueva solicitud, requiriendo un resumen de la información que quedara por fuera de lo confidencial, guiado por el Decreto 232/10, reglamentario de la Ley de Acceso a la Información Pública (Ley 18.381), en su artículo 30. Presidencia no respondió a este segundo pedido. Eso generó lo que la misma ley denomina un “silencio positivo”, que significa que la falta de respuesta concede al solicitante el acceso a la información pedida.
Teniendo en cuenta esto, Pérez acudió a la Justicia, asesorado y representado por un abogado del Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (Cainfo). En la demanda reclamó la información bajo el vencimiento del plazo y cuestionó la confidencialidad.
Luego de recibir los alegatos de las partes, el juez en lo Contencioso Administrativo de tercer turno, Pablo Gandini, desestimó el pedido de Pérez porque entendió que Presidencia cumplió con lo establecido por la ley al informar sobre la confidencialidad del asunto. El juez calificó de “sumamente justificada y fundada la restricción otorgada al acceso a la información pública” por parte del Ejecutivo y rechazó el argumento dado por la defensa del periodista en cuanto a la aplicación del Decreto 232/10 porque “no es un particular que entrega información confidencial al Estado, sino que la información surge de contratos entre el Estado y empresas multinacionales, encontrándose las partes sujetas a las cláusulas”.
Pérez apeló la sentencia. El argumento central del recurso se basó en que no se conocen pruebas que sustenten la confidencialidad y, menos, que esta sea en pos de la salud de la ciudadanía. La apelación, a la que accedió la diaria, presenta una serie de fundamentos planteados en la sentencia con los que evidentemente no coincide. A su vez, detalla que la sentencia hace “plena fe” del contenido de los acuerdos a pesar de que desconoce si los documentos pactan la reserva total o parcial y cuáles serían las consecuencias de la difusión. En tanto, en resumen, considera que la Justicia plantea varios escenarios que “no son considerables” y agrega que “se contrapone” el derecho de acceder a la información, un “pilar para la democracia y confianza en las instituciones”.
Entre otras cosas, remarca que se prueba y justifica la existencia de cláusulas de confidencialidad en los contratos pero las cláusulas “tampoco son conocidas”, lo cual genera lo que se conoce como una “falacia de petición de principio”, es decir, que lo que se pretende conservar no es conocido.
Sobre las solicitudes de Pérez a Presidencia la apelación menciona que al comparar ambas solicitudes se observan diferencias claras, por lo tanto no es adecuado establecer una misma respuesta, es decir, la resolución del Consejo de Ministros, para ambas. Otro de los puntos marcados es que al desconocerse el contenido de los contratos “no es posible” concluir que su divulgación genera un daño a la salud pública. El recurso fue desestimado por la Justicia, según informó Pérez a la diaria. Por este motivo, Presidencia no entregó la información solicitada originalmente ni parte de ella.
Al ser consultado por la diaria, el juez Gandini reconoció que no pudo acceder al contenido de los contratos para tomar su decisión. Según explicó, lo que valoró para dictar la sentencia “fueron los actos administrativos que fundamentaron la confidencialidad de los contratos”. Es decir, “la motivación que tuvo el Estado para clasificar los contratos como confidenciales”.
Consultado sobre la posibilidad de que el fallo pueda significar un antecedente como estímulo para la confidencialidad de otros contratos del sector de la salud, Gandini dijo que no puede “aseverar que la sentencia sea o no un antecedente”, teniendo en cuenta que “no es la primera vez” que el Estado niega información pública. Lo que sí aseguró es que la sentencia “no es una referencia” para los casos sometidos a estudio para fallar si se accede o no a la información pública”, porque eso se determina en virtud de “cada caso y en forma concreta, teniendo en cuenta y valorando los fundamentos” puntuales.
Agregó que, incluso luego de la sentencia en cuestión, el Estado ha negado información con el fundamento de que es confidencial y la Justicia ha condenado al Estado a brindar la información solicitada desestimando la confidencialidad, lo que consideró la fundamentación de que cada caso es particular e independiente. A su vez, ante la posibilidad de que el hecho de que en otros países se haya podido acceder a los contratos cuestione la relevancia de la confidencialidad en Uruguay, opinó que puede poner en tela de juicio “las excepciones que nuestra legislación otorga a la información pública”, pero no lo confidencial.
La resolución del Consejo de Ministros que Presidencia utilizó desde febrero de 2021 para responderle a Pérez se envió una y otra vez a quienes pidieron al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud algún dato sobre la adquisición de vacunas. También fue enviada a este medio como justificación de la ausencia de respuesta a un pedido de acceso a la información sobre datos de stock, costos y otras características de las vacunas contra la covid-19 adquiridas por Uruguay.
Específicamente dice que el Consejo de Ministros consideró que “toda documentación vinculada a las negociaciones mantenidas y los contratos celebrados” por el Estado uruguayo para la adquisición de vacunas contra la covid-19, así como “sus anexos, ampliaciones y/o enmiendas”, se declaren confidenciales al amparo de lo dispuesto por el literal C del numeral I del artículo 10 de la Ley 18.381.
Otros intentos
A pesar de estos antecedentes, hubo una oportunidad en la que el Poder Judicial no interfirió en la divulgación de los contratos. En julio de 2022, en otra instancia judicial vinculada a las vacunas, el juez de feria Alejandro Recarey aceptó un pedido de amparo del abogado Maximiliano Dentone y determinó la suspensión inmediata de la vacunación en menores de 13 años (la cual fue retomada 20 días después) bajo el argumento de que no se conocía la composición de las sustancias y los contratos con Pfizer, el laboratorio al que se le compraron las vacunas para inocular a esta población. A su vez, el fallo ordenó que se publicaran, “íntegros y sin testados, todos los contratos de compra de estas vacunas”, así como todo documento adjunto a ellos.
Una vez más, en el escrito que el Ministerio de Salud y Presidencia enviaron a la Justicia dictaron que dar a conocer esa información no era viable ya que es confidencial.
A su vez, el legislador opositor Gustavo Olmos intentó acceder a información sobre las vacunas consultando, además de a los organismos estatales del país, a Pfizer y a Sinovac, en enero de 2021. En la consulta, a la que accedió la diaria, Olmos solicitó a las empresas que “habiliten la exclusión de las cláusulas de confidencialidad” de la información relacionada con cantidades, cronogramas de entrega y precios. Pfizer respondió que “las negociaciones en curso con el Gobierno, como el contrato firmado, se encuentran amparadas por un acuerdo de confidencialidad”, Sinovac no envió una respuesta.