El Ministerio del Interior puso fin al programa Mesas Locales de Convivencia y Seguridad Ciudadana (MLCSC), al menos en el departamento de Montevideo y área metropolitana. La fundamentación política que sugiere esta decisión institucional podría imputarse a tres “factores de riesgo”: en primer lugar, estos espacios participativos pueden ser apropiados por la derecha política que persigue como objetivo consolidar a la inseguridad en la agenda pública y movilizar ciudadanía en torno a este asunto; por otra parte, las mesas locales, suponen espacios de participación ciudadana en los que, potencialmente, surgen asociaciones y liderazgos que germinan cierto capital sociopolítico que puede llegar a “incomodar” al poder político institucionalizado de los gobiernos municipales; por último, la resolución de la problemática abordada por estas mesas, en muchos casos, es ajena al resorte policial y, por ende, la participación de la Policía supone el riesgo de asumir el costo político cuando los asuntos no se resuelven, considerando que la responsabilidad en la articulación de estos espacios recae en el Ministerio del Interior.
La decisión de prescindir de las mesas locales, lejos de ponerle una tapa al asunto, deja un espacio que es tentado de ser ocupado por otros modelos de participación en torno a la seguridad, bajo la forma de “vecino alerta”. Esta modalidad fortalece una perspectiva conservadora respecto de la seguridad, sustentada en la defensa ante la amenaza y el miedo. De hecho, este mecanismo con formato de redes vecinales no sólo promueve la vigilancia activa del espacio (cuadra, manzana, barrio), sino que complejiza su funcionamiento, articulando demandas y produciendo opinión que consolida una perspectiva ciudadana de “extrañeza” y “ajenidad” ante la apertura y el intercambio como patrón cultural de convivencia democrática en la ciudad.
La magra participación electoral en las elecciones municipales en el departamento de Montevideo de 2010 (elecciones departamentales/municipales) instaló una señal de alerta en el camino de la descentralización participativa que fundó el Frente Amplio en la década de 1990. Los gobiernos municipales aún se encuentran en proceso de consolidación y legitimación ante la ciudadanía capitalina; todavía el proceso de desarrollo institucional implica tensiones y complejidades en la articulación con los otros dos niveles de gobierno, en el marco de la distribución de poder centro/periferia, en un país con un profundo arraigo “centralista”. En efecto, los gobiernos municipales, desde su instalación, tienen una agenda propia y compleja con el objeto de avanzar en la gobernabilidad política de cercanía. No es de extrañar, entonces, que además de tener que lidiar con las dificultades propias de la agenda local, como la relación con los mecanismos participativos institucionales de orden social (concejos vecinales), las mesas locales representen un “peso innecesario” y, si pueden “evitarse”, mejor.
El cierre del programa MLCSC parte de una concepción política cimentada en el control policial y el orden público como centro rígido (todo lo que excede al resorte policial no es seguridad). Esta noción de seguridad pública, bajo el supuesto lineal de que a mayor control, menor tasa de delitos, está francamente agotado, pero la insistencia sobre un mismo modelo también nos está diciendo algo: el planteo de mayor control genera rápidamente adeptos, aunque, poniendo negro sobre blanco, represente una salida mágica; Uruguay tiene una de las tasas más altas de población penitenciaria en América Latina, por ejemplo. De seguro, plantear salidas basadas en el control es tentador; se produce una simpatía ciudadana con baja inversión y bajo riesgo de capital político. Baja inversión, porque la salida es simple y repetida, generalmente basada en la reproducción de normas restrictivas o mayores libertades policiales. Bajo riesgo, porque al ser repetidas, el costo marginal tiende a cero dentro de una extensa y descendente espiral de fracasos.
Muchas mesas, pocas sillas
No se trata aquí de hacer una defensa del programa MLCSC que raye la ficción. Es evidente que la implementación y el desarrollo en su recorrido tuvieron debilidades que pusieron en cuestión su continuidad, pero también es justo señalar que su diseño y el funcionamiento propio de algunas mesas locales tuvieron una orientación política que merece consideración.
El programa MLCSC partió de una definición explícita de seguridad ciudadana, y no de seguridad pública. En efecto, seguridad ciudadana implica, a diferencia de la seguridad pública, un mayor radio de complejidad en la comprensión del delito y la violencia como problema y, como contrapartida, el desarrollo de respuestas públicas de mayor amplitud y transversalidad en la producción de la seguridad por medio del diseño de una estrategia sustentada en la prevención, antes que en la reacción. De este modo, evitar los abordajes lineales de reacción y orden público de repetido fracaso.
Considerando especialmente la expresión territorial heterogénea de la criminalidad y la violencia, el procedimiento metodológico de las mesas locales se ajustaba a espacios territoriales acotados que atendieran la diversidad de conflictos a partir de la participación articulada de la Policía, las instituciones tanto públicas como privadas que operan en la localidad, la ciudadanía y los gobiernos locales. Las mesas locales estaban orientadas a desarrollar una mirada crítica y reflexiva respecto de los asuntos de seguridad; espacio del todo vedado a la ciudadanía pero de insumo tenaz y eficaz en la opinión general de todos nosotros. También, se orientaban a fortalecer una mayor rendición de cuentas de los compromisos asumidos por la Policía y el resto de instituciones participantes.
Si bien la orientación del programa era (es) defendible y apreciable, en el marco de un Frente Amplio que arribaba al gobierno nacional por primera vez y que no contaba con hojas de ruta precisas, su implementación tuvo dificultades. La puesta en marcha de una política púbica que requiera, además de convicción política, una estructura de arreglos institucionales multinivel en el marco de una diversidad de culturas y prácticas institucionales supone una gran dificultad de conjugar. Sin lugar a dudas, una política de reparto de responsabilidades y beneficios no promueve incentivos atractivos para que las instituciones participantes inviertan recursos y activos en ella.
Lo que en principio se inició como un proyecto piloto en Montevideo, con un puñado de mesas locales y financiamiento externo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en 2006 terminó siendo, a partir de 2010 (año en que el programa se institucionalizó con un modesto presupuesto propio), un proceso compulsivo de instalación de mesas locales sin participación institucional equilibrada y de árido funcionamiento, sobre todo en el área noreste y noroeste de la capital; áreas de mayor concentración de pobreza y de mayor ausencia pública. Por otra parte, en el área costera del departamento se consolidaron mesas locales que tampoco se ajustaron a las definiciones metodológicas y, más bien, operaron sobre la base de la demanda de seguridad de agrupaciones vecinales. En síntesis, sólo un grupo pequeño de mesas, en más de 30 con funcionamiento relativamente estable, consiguieron un funcionamiento adecuado a los objetivos del programa.
Las dificultades de implementación del programa MLCSC nos invitan a reflexionar sobre la necesidad de asumir los riesgos necesarios para la construcción de verdaderos apoyos políticos e institucionales con el fin de promover políticas públicas de seguridad ciudadana sólidas que se blinden de la “conservadora” tentación de la repetición inerte de respuestas de seguridad pública que nos instalan en el vacío y la frustración permanente.
Víctor Abal