Más allá de la batería de acciones que se han venido planteando para impulsar la investigación, el desarrollo y la innovación (I+D+i), el problema de la nueva gobernanza del sistema ha estado presente en el debate político y en las diversas instancias organizadas de reflexión de los últimos meses.
El sistema político reconoce el papel que deben jugar la investigación y la innovación en el desarrollo del país y su contribución a una economía basada en el conocimiento. Hay un reconocimiento de la falta de liderazgo en las políticas de investigación e innovación del Estado y hay amplio acuerdo en la necesidad de jerarquizar la temática. Se requiere avanzar en un reordenamiento del sistema científico-tecnológico para definir las políticas y coordinar los organismos. La institucionalidad del sistema debe contar con organismos que cumplan diferentes roles de conducción, promoción, ejecución y evaluación. Sin embargo, no existe consenso en el sistema político sobre la forma de gobernanza del sistema. A pesar de esto, en todos los casos se plantea la existencia de un organismo que lidere y conduzca las políticas vinculadas con I+D+i de mayor jerarquía que lo actual.
Dado que hasta el momento no ha surgido una propuesta que logre los mayores acuerdos y en el entendido de que una de las primeras medidas a tomar por el nuevo gobierno es dar una solución a esta problemática, destacamos las funciones que debería cumplir la nueva gobernanza. Luego analizaremos comparativamente las principales ventajas y desventajas de las soluciones de gobernanza hasta ahora propuestas por el sistema político y la sociedad civil.
La nueva gobernanza necesitará cumplir una serie de funciones esenciales en este momento:
Definir la orientación de la política pública en I+D+i, en diálogo con las iniciativas privadas de inversión, así como con el resto del sistema político, académico y empresarial.
Articular el “archipiélago de instituciones” y las nuevas que se vayan a crear, evitando las superposiciones y promoviendo la transversalidad de las políticas de I+D+i.
Promover el aumento de inversión en I+D+i y velar por el cumplimiento de la ejecución de los fondos asignados a los organismos del sistema.
Hemos agrupado las propuestas de gobernanza que circulan en el ámbito político y social en cuatro categorías: jerarquización y reforzamiento de la Dirección Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (Dicyt) en la órbita del Ministerio de Educación y Cultura (MEC); creación de un consejo interministerial; creación de una secretaría en la órbita de Presidencia; y creación de un ministerio de Investigación e Innovación. Abordemos cada una de ellas.
1) Jerarquización y reforzamiento de la Dicyt en la órbita del MEC
Esta propuesta fue presentada por el MEC en el documento Innovación, ciencia y tecnología: bases para una nueva gobernanza y para el diseño de políticas en mayo de 2024 y con contenidos similares está presente en el programa del Partido Nacional. Se propone “concentrar todas las competencias del sistema Ciencia, Tecnología e Innovación (CTI) en la órbita del MEC, que pasaría a llamarse Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología”.
Esta solución tendría la ventaja de ser baja en costos burocráticos. Reforzar la Dicyt implica un movimiento interno de menor costo, tanto financiero como organizacional, comparado con otras alternativas, ya que parte de la estructura organizacional que ya existe, pero cuenta actualmente con recursos humanos y materiales muy limitados. Analizamos a continuación las desventajas.
a) La Dicyt (y el propio MEC) no ha contado con la jerarquía en el ámbito del Estado para liderar una política transversal de promoción de la investigación e innovación que abarque a una multiplicidad de organismos estatales y dialogue con el sector privado. Su llegada a las más altas esferas del gobierno, en particular a Presidencia, está mediada por un ministro que deberá atender otra diversidad de problemas propios de una cartera tan amplia como el MEC (temas de cultura, educación, medios públicos, registros, entre otros).
b) A su vez, esta propuesta requeriría ir acompañada de un reordenamiento de otras instituciones del sistema. La propuesta actual de jerarquización no plantea la articulación con otros actores, no centraliza la relevancia de I+D+i en una institución principal, llevando a que exista riesgo de que se mantenga la falta de coordinación existente.
c) La Dicyt no tendría control ni capacidad de liderazgo sobre el resto de las acciones que se deben desarrollar en el ámbito público de promoción de la CTI. El vínculo de la actual Dicyt (y el MEC) con el sector empresarial de investigación e innovación es muy escaso, ya que las iniciativas de vinculación han corrido por otras reparticiones estatales.
Esta alternativa de fortalecimiento de la Dicyt (y hasta la ampliación a Ministerio de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología) estuvo presente en la actual administración, pero prácticamente no hubo avances al culminar el período de gobierno. Para ser eficaz, esta alternativa requeriría no sólo jerarquizar la Dicyt, sino también la jerarquización del propio MEC(CT), acompañada de un cambio en el rol y la interconexión del ministerio con otros agentes del sector público y privado, para que aumente su nivel de vinculación.
2) Creación de un consejo interministerial
El programa del Partido Colorado propone que “el diseño de políticas públicas en materia de CTI esté liderada por un Consejo de Investigación e Innovación al más alto nivel de gobierno, compuesto por la Presidencia de la República y los ministerios involucrados”. La creación de un consejo tiene la ventaja del carácter transversal en la definición de las políticas de CTI con la participación de distintos ministerios, reflejando sus diversas perspectivas y problemáticas. Esta configuración, además de transversalizar las políticas en los ministerios, también lograría jerarquizar el tema I+D.
Un formato de este tipo se ensayó en las administraciones 2005-2010, continuando con algunas variaciones en las administraciones posteriores del Frente Amplio (FA).
El principal riesgo de esta alternativa es la falta de liderazgo y conducción definida, ya que los ministerios participan en la instancia de coordinación, pero luego vuelven a sus múltiples asuntos cotidianos y peligra la implementación de las políticas. La solución sería contar con un organismo coordinador con poder de decisión, como podría ser la Dicyt, pero se terminaría cayendo en los problemas señalados en el ítem anterior, al ser la Dicyt un organismo de menor jerarquía dentro de la estructura estatal.
3) Creación de una secretaría en la órbita de Presidencia
Las “Prioridades para gobernar Uruguay” presentadas por el FA y el programa del Partido Independiente proponen la creación de una secretaría específica en la órbita de Presidencia. La ventaja de esta estrategia consistiría en su ejecutividad. Al tratarse de una secretaría en Presidencia, cuenta con una línea directa al más alto nivel del Poder Ejecutivo, dándole la posibilidad de posicionar el tema como prioritario. Esta secretaría sería eficiente y poderosa en la medida en que quien gobierne considere el tema central y le brinde su respaldo, y en la medida en que quienes conformen la secretaría lleven adelante políticas de forma eficaz.
La creación de la Secretaría de Ciencia y Tecnología ya se ensayó en 2017 por el FA con casi nulos resultados, pero no contó entonces con una jerarquización ni recursos adecuados. Si bien esta objeción se puede subsanar con una nueva formulación, esta opción tiene varias desventajas que analizamos a continuación.
a) Por su dependencia de Presidencia, no es claro cómo articularía con los restantes actores del sistema. Existen hoy en día varios organismos vinculados a la CTI dispersos en el aparato estatal que requieren una articulación en el marco de una política nacional de promoción de la CTI; por ejemplo, organismos del MEC, MIEM, MGAP, MSP, MIDES, Agencias, Institutos, Universidades, entre otros. ¿Tendrá la Secretaría el peso político para dialogar con el resto del sistema estatal en condiciones equiparables?
b) Por su dependencia de Presidencia, una Secretaría no es un organismo público que responda ante el Poder Legislativo, por lo cual no es interpelable.
c) Por no contar con jerarquía ministerial directa o indirecta (como el caso de la Dicyt), no formaría parte de los ámbitos centrales de decisión del gobierno (Consejo de Ministros). La secretaría estaría sujeta a los vaivenes políticos, ya que su relevancia, estructura y funcionamiento podrían cambiar sustancialmente en diferentes administraciones, lo cual no da continuidad a una política de mediano y largo plazo.
d) Al tratarse de una secretaría de Presidencia, sus decisiones, para transformarse en decreto, deben contar con el aval del presidente y de un ministro, condición que le quita ejecutividad.
4) Creación de un ministerio de Investigación e Innovación
Investiga uy propuso la creación de un ministerio de Investigación e Innovación, pero esta alternativa no estuvo reflejada explícitamente en los programas partidarios. Un ministerio específico permitiría poner el tema de la CTI en la agenda estatal de forma central e implicaría la existencia de un principal agente conductor y coordinador de las políticas de CTI. Sería un referente claro tanto para el sistema político como para los poderes del Estado, la sociedad y el ámbito internacional, a la vez que ejercería la representación del país en la temática en forma equilibrada con organismos pares de otros países.
Un ministerio serviría como paraguas para albergar y/o articular a la multiplicidad de actores del sistema público de CTI. Contaría con la jerarquía para dialogar con otros organismos estatales del mismo nivel para promover la I+D+i en forma transversal en todo el Estado, debiendo contar con un amplio respaldo del presidente. Estaría presente en el máximo ámbito de decisión del gobierno, el Consejo de Ministros.
Al ser un ministerio, deberá responder ante el Poder Legislativo y la ciudadanía, pudiendo sus autoridades ser objeto de una interpelación.
Entre las desventajas podemos señalar las siguientes.
a) Dependiendo de las dimensiones que tenga este ministerio, se estaría creando un nuevo aparato burocrático, con su consecuente riesgo de ineficiencia en la medida en que sigan existiendo otras instituciones con preponderancia sobre el tema. Debería acompañarse la propuesta de una reorganización de todo el sistema público de CTI y su articulación con el sector privado, pudiendo pasar a su órbita varios de los organismos estatales existentes.
b) La creación de un ministerio tiene un costo operativo básico, que debería reducirse al máximo, utilizando estructuras ya existentes.
c) El nuevo ministerio debe superar la estructura vertical y lograr articular con el resto del sector público y productivo, así como profundizar el vínculo con el sector empresarial de investigación e innovación.
No se puede desconocer los planteos de sectores de la sociedad y el sistema político contrarios a la ampliación del aparato estatal. Como respuesta a estas inquietudes, habría que fijar metas concretas para el funcionamiento del ministerio en forma eficiente. Además, se podría dar un debate más amplio sobre la reorganización del Estado y de otros ministerios. ¿No es posible fusionar algunos otros ministerios como se propone en alguno de los programas?
Uruguay nunca ha contado con un ministerio en la materia. A nivel internacional es mayoritario el número de países con diferente grado de desarrollo que han optado por crear ministerios cuya actividad central es la CTI, entre los que destacamos la casi totalidad de países con alta inversión en I+D. El documento del MEC ya mencionado plantea la creación de un ministerio de CTI como la consecuencia normal de un proceso de maduración y consolidación del sistema, pero entiende que todavía no están dadas las condiciones. ¿Cuáles serían esas condiciones?
Comentarios finales
La decisión final sobre la estrategia de desarrollo del sistema de CTI que adopte Uruguay para los próximos años y las políticas de promoción de la I+D+i recaerán en el próximo gobierno y dependerán de otras variables que no han sido incorporadas en este análisis. En particular, no parece factible pensar en una estructura sin un plan estratégico claro de desarrollo a largo plazo para el país, más concretamente un nuevo Plan Estratégico para la CTI.
Este documento ha tenido el objetivo de aportar algunas ideas concretas, complementar los diagnósticos existentes y evaluar las ventajas y desventajas de las distintas opciones institucionales que se vienen manejando. Estará en manos de la próxima administración, en diálogo con el resto del sistema, definir cuál es la gobernanza que haga posible que la investigación y la innovación contribuyan sustancialmente a una economía basada en el conocimiento para beneficio de toda la sociedad.
Santiago Acerenza, Gonzalo Tancredi y Cecilia Callejas son integrantes de la Comisión de Políticas de I+D de Investiga uy.