Crecimiento económico y desigualdades departamentales en Uruguay: los 90 y los 2000

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Innumerables estudios en el ámbito de las ciencias económicas han demostrado que el crecimiento y las actividades económicas se distribuyen de forma desigual en los territorios. Así ocurrió en los recientes períodos de crecimiento de Uruguay, que tuvieron efectos dispares en los distintos departamentos.

Desde la década de 1980 se destacan dos períodos de crecimiento económico: en los años 90 y en los 2000. Ambos se correspondieron con diferentes políticas económicas a nivel nacional, estrechamente vinculadas a los contextos regionales e internacionales del momento. El objetivo de este artículo es ofrecer una mirada sobre el crecimiento y la desigualdad a nivel departamental durante estos dos períodos, y para eso recoge algunos de los resultados de una investigación financiada por los fondos sectoriales de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) y desarrollada en el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de la República.¹

En la región, durante buena parte de la década del 90, la economía latinoamericana creció a tasas elevadas, marcando un parteaguas en un largo período de magro desempeño económico (Ver Tabla 1). La CEPAL² destaca que en este período varios países lograron expandir su economía y su gasto social, no obstante, esto no fue suficiente para modificar la distribución del ingreso en la región. Durante los años 2000, América Latina volvió a experimentar un excepcional período de crecimiento económico alentado por la demanda china de productos básicos. Este crecimiento tuvo efectos directos sobre las canastas exportadoras de la región, que se “primarizaron” debido a la creciente participación que tuvieron en ellas los recursos naturales.

El desempeño general de la economía uruguaya no fue ajeno a las tendencias regionales; al mismo tiempo, la distribución del crecimiento a nivel territorial no fue indiferente al modelo de desarrollo adoptado en cada período por el país.

El período de crecimiento de los 90 se basó en un modelo nacional de desarrollo que promovía un país de servicios, privilegiando los sectores turístico, financiero y logístico, con una inserción marcada en los mercados regionales (Argentina y Brasil). A su vez, se postergaba una inserción internacional extra-Mercosur y se mantenían condiciones macroeconómicas que no favorecían el desarrollo productivo agroexportador.

En cambio, en los 2000, y más específicamente después de la crisis de 2002, los motores del desarrollo económico fueron las cadenas agroexportadoras, con la aparición de nuevos rubros y nuevas agroindustrias, entre los que se destacaron la cadena sojera, la cadena de madera aserrada y la cadena forestal-celulósica. El modelo de inserción internacional apuntó a los mercados extra-Mercosur, y fue impulsado por el boom de precios internacionales de los principales productos agrícolas y agroindustriales. En este modelo de crecimiento se impulsó una serie de políticas activas para apoyar el desarrollo productivo y la innovación, especialmente en las cadenas agroexportadoras.

Crecimiento: las dos L y el Uruguay brasileño

La distribución del crecimiento durante los 90 y los 2000 presentó marcadas diferencias en el territorio. Los valores del producto interno bruto (PIB) per cápita alcanzados en cada departamento en relación a la media nacional durante los dos períodos de crecimiento se muestran en la Figura 1. Se diferencian tres tipos de situaciones: aquellos departamentos que presentan un PIB per cápita por debajo de 75% de la media nacional, de entre 75% y 95%, y los que tienen un PIB per cápita de 96% y más.

La Figura 1 muestra que el modelo de crecimiento de los 90 favoreció más a Montevideo y a los departamentos vinculados con la economía argentina especializados en comercio, turismo y servicios logísticos. Por lo tanto, en este período se puede ver con mayor precisión una “L” del desarrollo, conformada por los departamentos del litoral fronterizos con Argentina y un eje costero sur entre Colonia, Montevideo y Maldonado.

Por el contrario, el modelo de crecimiento de los 2000 favoreció de forma más general a los departamentos del interior, sobre todo los más vinculados a las cadenas agroindustriales exportadoras. Este modelo engrosa la parte baja de esa “L”, que pasa a abarcar al centro y centroeste del país, y va recortando la parte alta, haciendo que la “L” alcance menos a la zona norte del país. Entonces, en los 2000 el desarrollo económico departamental pasó a mostrar una dinámica más diferenciada entre una mayoría de departamentos en el sur, suroeste y centro del país, con mayor PIB per cápita, y los departamentos del noreste, que mantienen una situación de rezago relativo.

Más allá de los impactos de cada período histórico, de acuerdo a los modelos económicos y las condiciones externas imperantes, se observan persistencias importantes, de marcado rasgo estructural. Esto implica que el territorio importa y mucho. Hay condiciones que si no se modifican desde cada región –endógenamente– no parecen ser pasibles de ser transformadas desde las políticas nacionales.

Un fuerte indicio de esto es el rezago estructural que muestra con persistencia en ambos períodos la región fronteriza con Brasil (Artigas, Cerro Largo, Rivera y Tacuarembó). Por otro lado, Canelones aparece siempre como un departamento de bajo PIB per cápita. Es así que el departamento más poblado del país luego de Montevideo no genera un valor agregado en su territorio acorde con dicha población. Por lo tanto, aunque es de las economías departamentales más diversificadas del país y con mayor volumen industrial, en términos de su población, su desarrollo productivo es insuficiente. Tiene que ver en esto la lógica metropolitana de gran parte de su territorio, con ciudades dormitorio funcionales a Montevideo y escasa conexión transversal (con mercados y circuitos locales fragmentados). A su vez, otra persistencia que se verifica es que los ricos siempre son ricos. En efecto, los departamentos que siempre lideran en PIB per cápita son Montevideo, Maldonado, Flores, Colonia y Río Negro.

Además de estas persistencias, se identifican trayectorias de éxitos y fracasos que trascienden los modelos económicos impulsados desde las políticas y las condiciones externas, resaltando la existencia de procesos locales y regionales. Dentro de las trayectorias exitosas (que se analizan en más detalle en la publicación), se destacan los departamentos de Rocha y San José. Estos departamentos muestran convergencia (crecimiento del PIB per cápita mayor al promedio) independientemente de la diferencia de modelos económicos impulsados desde las políticas y las condiciones externas, tanto en los 90 como en los 2000. Por el contrario, Salto y Paysandú son casos emblemáticos de trayectorias divergentes, y muestran un crecimiento del PIB per cápita por debajo del promedio nacional. Todo esto resalta la existencia de dinámicas territoriales que, más allá de las tendencias nacionales, deben ser atendidas desde la consideración de sus propias especificidades.

Crecimiento y reducción de la desigualdad

Para confirmar el análisis descriptivo sobre PIB per cápita departamental, representado en los mapas, resulta pertinente verificar si existe o no una reducción de la desigualdad departamental mediante una serie de indicadores cuantitativos estáticos (índices de Theil, Gini y Herfindahl-Hirschman) y dinámicos (convergencia beta y sigma), utilizando los datos disponibles que contamos que son de 1983 a 2017.

La estimación de los indicadores mencionados muestra la existencia de una reducción general de la desigualdad departamental desde los años 80. Sin embargo, si nos detenemos en los dos períodos de crecimiento económico, los valores obtenidos de los índices estimados confirman que hubo una menor desigualdad departamental en el período de crecimiento económico de los 2000 en relación con el período de crecimiento de los 90. Por lo tanto, el impacto del crecimiento económico no tiene efectos homogéneos a nivel territorial: depende de las bases que impulsan a cada modelo nacional de desarrollo económico, de las políticas públicas al respecto en cada período analizado, así como de las condiciones del contexto internacional.

Montevideo y la desigualdad territorial

Tomando en consideración las historias de persistencias, éxitos y fracasos que están detrás de la conformación de los dos mapas que representan las dinámicas territoriales del crecimiento en los 90 y los 2000, en el trabajo volvemos a estimar los indicadores estáticos y dinámicos de desigualdad, pero tomando áreas geográficas mayores que los departamentos. Por un lado, los departamentos que son frontera con Brasil, los que son frontera con Argentina y los del centro y sur que no tienen fronteras internacionales. Por otro lado, diferenciando en dos macrorregiones: sur y norte.³ Las estimaciones de la desigualdad considerando las diferentes áreas geográficas nos permiten comprobar que el modelo de crecimiento económico de los años 90 habría beneficiado más a Montevideo respecto de los demás departamentos. En efecto, en el período de crecimiento de los 90 Montevideo explica en promedio 37% de la desigualdad en términos de PIB per cápita entre departamentos, mientras que en los 2000 explica sólo 20%.

Los hallazgos del trabajo demuestran la necesidad de profundizar en la mirada territorial del desarrollo económico del país. La posibilidad de lograr un desarrollo más equilibrado territorialmente depende de manera crítica de seguir apostando por el conocimiento y la formación de capital humano en el interior, orientados a potenciar y promover desarrollos productivos acordes a las capacidades y especializaciones productivas de cada región. Esto es posible, por ejemplo, continuando con los procesos iniciados de descentralización universitaria, fortaleciendo la red territorial de capacidades en investigación aplicada que representan las alianzas entre las sedes regionales del Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria, la Universidad de la República, la ANII y el Ministerio de Ganadería Agricultura y Pesca, o la creación de centros de competitividad empresarial en el interior impulsada por la Agencia Nacional de Desarrollo. Este proceso debe ser acompañado por un adecuado proceso de descentralización que permita construir verdaderas capacidades para impulsar el desarrollo desde los niveles subnacionales de gobierno.

Finalmente, el modelo de crecimiento de los años 2000 ha demostrado que existe un gran potencial a seguir desarrollando para extraer el máximo beneficio de las actividades agroexportadoras para el país y sus territorios. No obstante, esto no debería inhibir la discusión sobre la posibilidad de que, al mismo tiempo, con pasos acordes a las capacidades locales y a medida que aumenta la masa crítica de conocimiento, se realicen apuestas a sectores disruptivos también en el interior (con la innovación como norte y la sostenibilidad como buque insignia).

Los autores agradecen los enriquecedores comentarios de Pedro Apezteguía y el Grupo Jueves. Esta y otras notas del Grupo Jueves pueden encontrarse en grupojuevesuy.wordpress.com.