El alcance de la regla fiscal como oportunidad para la inversión de las empresas públicas

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Más allá de que la regla fiscal forma parte de una propuesta global que incluye una agenda de reducción del Estado, en el diseño de su alcance hay un elemento interesante que permitiría un manejo más razonable de las inversiones de las empresas públicas, ya que se elimina el sesgo anti-inversión pública del actual cálculo del déficit fiscal. Sobre este tema trata este artículo, así que sean bienvenidos al apasionante mundo de la contabilidad pública. Prometo ser breve y conciso.

El sesgo anti-inversión pública

El problema que nos atañe es seguramente de los más importantes y menos excitantes de la disciplina económica. En el artículo “El paradigma de la lavandería” creo que logré describirlo razonablemente bien, haciendo una analogía entre las decisiones de inversión pública y la de una pareja a la que se le rompe el lavarropas y debe decidir entre comprar uno nuevo o ir a la lavandería. A pesar de que en su caso es más conveniente comprar un nuevo lavarropas, la forma de registro los lleva a no hacerlo, y terminan optando por ir todos los días a la lavandería.

El motivo que genera este sesgo en las decisiones es que la inversión pública se registra contablemente en base caja en su totalidad en el momento en que se ejecuta. Esto implica que si el Estado hace una inversión de 100 millones de dólares un año, entonces el déficit fiscal aumenta 100 millones de dólares ese año. En la contabilidad privada, cuando una empresa hace una inversión, esta impacta en su resultado de forma más “repartida” a lo largo de los años, conforme se amortiza el capital.

Esto ha implicado una limitación de la inversión pública tradicional, y una proliferación de mecanismos alternativos de inversión, de acuerdo a la sabiduría e ingenio de los habitantes de los estudios contables y jurídicos: leasing (arrendamientos), fideicomisos, sociedades anónimas, contratos de participación público-privada... Estas opciones a veces se utilizan porque aportan eficiencia a un proyecto, pero otras veces simplemente porque su impacto inmediato en el déficit fiscal resulta menor, un sesgo contable que en la literatura económica se conoce como “sesgo anti-inversión pública”. El problema es que este camino muchas veces trae sobrecostos (en particular financieros, no siempre compensados con transferencia de riesgos), menores controles y cierta pérdida de control de los activos.

Una posible solución para las empresas públicas

Intentando desenredar esta madeja tuve la oportunidad de hacer un trabajo específico sobre el tema para la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP): “Reglas de juego de la inversión pública”. Allí se releva el problema y se da cuenta de varias soluciones posibles.¹

Una de ellas, utilizada en otras partes del mundo y probablemente la más práctica para Uruguay, es avanzar en un cambio en la contabilidad que excluya a las empresas públicas del resultado fiscal. ¿Qué quiere decir “que excluya”? Quiere decir que la conexión entre las empresas públicas y el resultado fiscal sea solamente el giro de dividendos, no como sucede en la actualidad, que se computa toda la actividad de la empresa (generando de esta forma el sesgo anti-inversión pública mencionado).

La redacción de la regla fiscal y algunas declaraciones de altas jerarquías del gobierno dan la pauta de que Uruguay efectivamente transitaría hacia esa solución contable.

El alcance de la regla fiscal como oportunidad para las empresas públicas

Dice el artículo 204 de la LUC: “(Alcance). El ámbito de aplicación de la regla fiscal abarcará a la Administración Central y a las entidades estatales comprendidas en el artículo 220 de la Constitución de la República”.

A simple vista quizás pase desapercibido, pero el artículo, al referir a la Administración Central y a las entidades del artículo 220, lo que hace es excluir a las empresas públicas, que se encuentran en el artículo 221. La ministra de Economía y Finanzas, Azucena Arbeleche, lo explicitaba en su comparecencia a la comisión del Senado que analizaba la ley de urgente consideración (LUC): “La regla fiscal propuesta se refiere únicamente a lo que es aprobado por la instancia presupuestal. Por eso estamos dejando de lado lo que tiene que ver con las empresas públicas (de ahí la importancia de acompañar la regla fiscal de una adecuada gobernanza de las empresas públicas)”.

Una visión similar tiene el ministro de Industria, Energía y Minería, Omar Paganini. Hace un par de años –cuando tuve la oportunidad de conversar con él en el marco del trabajo que estaba haciendo para la OPP– me planteaba su acuerdo con cambiar el criterio de consolidación de las empresas públicas en el déficit fiscal. En el trabajo “Institucionalidad en el sector de la energía” de la Universidad Católica –que supongo contiene buena parte de la agenda conceptual que intentará desplegar– se menciona el problema de la contabilidad pública y se esboza esta solución: “Para evitar esta problemática, parece necesario evaluar en profundidad un cambio de criterio en la contabilización del resultado fiscal del sector público. En particular, podría adoptarse el criterio de reconocer como ingresos en la contabilidad del sector público consolidado únicamente los pagos de dividendos de las empresas públicas”.

La regla fiscal en el presupuesto

En el presupuesto se desarrolla con un poco más de profundidad la regla fiscal planteada en la LUC. Más allá de las dudas sobre su legalidad (el desarrollo está en el mensaje del presupuesto, no en el articulado), y dejando de lado algunas rarezas del cálculo del resultado estructural (en particular el cálculo de la brecha producto), es destacable que se reafirma con claridad que las empresas públicas quedan fuera del alcance, lo que resulta una buena noticia.

Resta conocer algunas cosas aún. En primer lugar, cuándo y cómo el gobierno estructuraría definitivamente la regla fiscal. En segundo lugar, cuándo se haría efectivamente el cambio en la contabilidad pública, incluyendo a las empresas públicas en el resultado fiscal solamente a través del giro de dividendos. En tercer lugar, cómo impactaría este importante cambio en los lineamientos que la OPP envía a las empresas públicas. Finalmente, si este cambio implicaría una revisión de los montos de inversión (asociándolos a necesidades empresariales y no a su impacto en el resultado fiscal), y en particular del uso de modalidades alternativas para la inversión en el quinquenio (por ejemplo, el fideicomiso para el cierre del anillo de trasmisión en UTE), en la medida que ahora sí estarían en igualdad de condiciones contables la inversión pública tradicional y las modalidades alternativas.

Más allá de estas dudas, la propuesta de modificación de la consolidación de las empresas públicas en el resultado fiscal resulta positiva y permite avanzar hacia un marco contable más razonable para el manejo de la inversión de las empresas públicas.

El documento también introduce una solución novedosa que podría aplicarse y que eliminaría este sesgo anti-inversión pública: consolidar a las empresas públicas en el resultado fiscal en base a los resultados de sus estados contables, que se realizan con base devengada. Si bien esta opción es de las más interesantes desde el punto de vista contable-filosófico (si se me permite la expresión), presenta dificultades instrumentales serias (en particular la generación mensual de estados con base devengada y los problemas de las situaciones de revaluación de activos), y además es bastante disruptiva con respecto al estado actual de la contabilidad pública. Por estos motivos, la solución más práctica –y por lo tanto mejor– para combatir el sesgo anti-inversión pública de las empresas públicas es un cambio en la contabilidad que las excluya del resultado fiscal.