En general los juegos virtuales tienen algún truco, falla o zona gris que permite al jugador hacer un movimiento poco convencional a su favor en busca de ganar la partida. Es un paso bastante más sencillo de efectuar que en la vida real, que no suele incorporar esos atajos. Sin embargo, al menos a modo de metáfora, a ello recurrió el tributarista Félix Abadi –catedrático de impuestos de la Universidad ORT– como alternativa ante las exigencias internacionales que llegan a Uruguay en materia de tributación, como los pedidos de cambio de la Unión Europea (UE) y la decisión del G20 y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) de implementar una tasa global para las grandes compañías.
El tema fue motivo de exposición y debate el viernes, en un evento organizado por la Escuela de Postgrados en Negocios de la Universidad ORT que convocó a la socia del sector Impuestos de la consultora PwC en Washington, la uruguaya Amparo Mercader; al consultor fiscal Alberto Barreix, uno de los padres de la reforma tributaria local de 2007 y execonomista líder del Banco Interamericano de Desarrollo (BID); y a Gabriel Oddone, doctor en Historia Económica y socio de CPA Ferrere.
Desde el punto de vista nacional, este tema de carácter global cobra relevancia por dos motivos. Primero, porque los cambios traerán consecuencias para las economías chicas, que ven amenazadas parte de su recaudación y su soberanía tributaria. Segundo, porque los plazos son ambiciosos, ya que la OCDE aspira a implementar el nuevo sistema desde 2023.
La propuesta consensuada por las potencias consta de un pilar uno que apunta a los negocios digitales y sustentados en la tecnología, que plantea redistribuir la potestad tributaria en función del peso de los mercados. Esto responde a las estrategias de estas compañías, que tienen una actuación muchas veces intangible, lo que usan a su favor para instalarse en territorios de baja tributación y desde allí atender a los grandes mercados.
El pilar dos, que ha sido el más publicitado, refiere a un impuesto mínimo de 15% que deberán pagar todas las grandes compañías trasnacionales y que se estima que implicaría una recaudación extra de hasta 150.000 millones de dólares al año. En este caso, “ataca” los regímenes de exoneraciones a los que las compañías recurren para atraer inversión en distintos países, entre ellos Uruguay, ya que dejaría de tener efecto esa reducción impositiva porque las firmas terminarían pagando al menos 15% en su país de origen.
La reforma “más grande del siglo”
Mercader evaluó que estamos ante “la reforma fiscal más grande del siglo”, ya que se trata de “un acuerdo sin precedentes”, aunque sí con una larga trayectoria previa que terminó decantando en las últimas resoluciones de la OCDE y el G20. Desde la crisis financiera de 2008 comenzó a forjarse “la idea de que las multinacionales mueven ingresos de una jurisdicción a la otra, y empieza a vérselas como culpables”. Esto derivó en medidas de transparencia fiscal internacional, que promovieron el intercambio de información financiera entre los países y la cooperación para evitar la elusión y planificación fiscal de las compañías.
Este proceso, que apuntaba principalmente a las empresas digitales, “que son en su mayoría americanas [de Estados Unidos]”, tenía “un freno” por parte del gigante del norte porque perdía soberanía impositiva. “Se da un tire y afloje”, por ejemplo, con Francia incorporando de manera unilateral en 2017 un sistema de impuestos sobre ventas a los negocios digitales, a lo que Estados Unidos respondió con medidas arancelarias.
El cambio llegó con la administración de Joe Biden, señaló Mercader, ya que trajo “otra visión de cómo trabajar con los organismos multilaterales” por parte de Estados Unidos. “En el mundo pospandémico, con la importancia que cobran los instrumentos fiscales, se acercó a la OCDE y al poco tiempo de asumir logra este acuerdo, que es entre Estados Unidos y los principales países del G7. Acepta que se graven con impuesto a la renta las ganancias [de las compañías estadounidenses y otras gigantes], a cambio de que los países retiren los impuestos digitales unilaterales que estaban poniendo”.
La experta de PwC consideró que habrá “impactos inmediatos” ante estas nuevas medidas tributarias, y eso pondría “mucha presión sobre Uruguay”. Igualmente, dijo tener confianza en que el país sabrá aprovechar “las oportunidades” que genera este nuevo mundo, ya que “tiene muchos elementos incorporados en su legislación” que cumplen con las nuevas tendencias y podrá “adaptar o modificar los instrumentos y los incentivos” que existen, siempre en la línea “que ya está de trabajo con los multilaterales y en procura de un aumento del comercio”.
“El golpe fue la transparencia”
Barreix planteó que “nunca hubo tanta deuda o déficit como ahora” en el mundo, y tampoco “nunca se recaudó tanto”, por lo que con la pandemia de por medio se llegó a un escenario global “caótico” en lo fiscal.
En retrospectiva, el especialista señaló que tras los sucesos de control financiero que desató la caída de las Torres Gemelas en 2001, “el golpe fue la transparencia: si querés jugar en los mercados internacionales y querés comerciar con nosotros [los países centrales], vas a jugar tributariamente como queremos”. Ese proceso fue el que encaró Uruguay desde que en 2011 el presidente francés Nicolás Sarkozy mencionó al país dentro de una lista de paraísos fiscales. “El golpe a la transparencia afecta a las personas físicas, no a las empresas”, sostuvo Barreix, y eso explica el posterior impulso para tratar de combatir también la planificación fiscal de las compañías.
Sobre el pilar uno y dos que surgen del nuevo acuerdo, indicó que “no es la digitalización, va mucho más allá: es cómo gravamos la economía del conocimiento, primero renunciando a nuestros sistemas tributarios y gravando a nivel mundial, fijando una forma de distribuir las ganancias”. Como esto dispara distintos umbrales de tributación según el tipo de empresa –por un lado, las tecnológicas que facturan más de 20.000 millones de euros; por otro, las transnacionales con actividad superior a 750 millones de euros a nivel global–, Barreix advirtió que van a convivir varios sistemas, lo que será complejo. Por eso aconsejó “pensar una opción simplificadora, como un impuesto mínimo a partir de cierto nivel, cualquiera sea la empresa”.
Además, planteó que “hay un divorcio” a partir de estos cambios con los esquemas tradicionales de impuesto a la renta. “Adiós al querido sistema semidual de Uruguay”, que tienen también otros 17 países y que refiere a la combinación de un gravamen progresivo sobre las rentas del trabajo y uno proporcional sobre las rentas de capital. “El enemigo del impuesto a la renta es uno solo, el arbitraje, porque el otro, que es la evasión, se puede evitar”, expresó.
Este golpe al esquema que él mismo ayudó a diseñar para Uruguay responde a que, por ejemplo, para el pilar uno “se marca el porcentaje” de impuestos que correspondería a cada jurisdicción en función de lo definido políticamente. “Cuando pongo un impuesto mínimo, reconozco que no puedo controlar los precios de transferencias [ventas internas entre filiales o compañías vinculadas]”, añadió.
Ante esto, el especialista y exconsultor del BID planteó que “los países pequeños deben ir a una adhesión consensuada” a estas nuevas reglas.
“¿Qué tal si apretamos el botón de cambio de bando?”
A su turno, Abadi comenzó resaltando que “los plazos son mañana”, en referencia a la velocidad definida por la OCDE para implementar el nuevo esquema en 2023.
Abadi sostuvo que el pilar uno “apunta no sólo a lo digital, sino a todas las actividades con foco en los negocios orientados al consumidor”, y su “alcance aún está por verse”. Sin embargo, aclaró que, por el umbral de facturación definido, habrá “muy pocas” empresas con actividad en o desde Uruguay que podrían estar abarcadas y no lo consideró “una preocupación”.
Sobre el pilar dos, dijo que Uruguay “lo ve no como beneficiario, sino como afectado”, porque puede pasar que empresas “hijas” de transnacionales con su matriz en países desarrollados queden abarcadas y habrá una disputa por qué país “cobra el impuesto mínimo”. A su vez, consideró “preocupante” que se vaya a un escenario “de neutralización de las exoneraciones”.
Además, Abadi advirtió por las implicancias de la reciente advertencia de la UE sobre el régimen tributario local, ya que no sólo “pone el foco en las rentas pasivas [en el exterior], que ya es bastante dolor de cabeza, sino que también habla de la forma en que se aplica el principio de la fuente en las rentas activas; tenemos un tema allí para Uruguay”.
Como posibilidades de acción, Abadi identificó que en relación al pilar uno “lo único preceptivo es desmantelar lo que tenemos”, en referencia al esquema de tributación para las aplicaciones digitales que incorporó Uruguay desde 2018, que cae ante este acuerdo global. “Podemos hacer eso y nada más, pero nos quedaríamos sin el beneficio de la recaudación por mercado, ya que hoy cobramos a quienes nos venden desde afuera tecnológicamente. Parece elemental ir hacia una solución de ese tema” y una opción es “levantar con una nueva legislación el monto” desde el que pagan impuestos estas compañías –es decir, hacer que haya en lo local un gravamen mayor que el piso que recomienda la OCDE–.
Acerca del pilar dos y las grandes compañías, el catedrático de la ORT dijo que Uruguay podría “no hacer ningún cambio doméstico”, aunque esto no sería lo más inteligente porque las exoneraciones que se den a las firmas “pueden ser levantadas en el exterior”, y advirtió que el umbral definido de 750 millones de dólares de facturación “se puede bajar” por parte de las potencias a futuro. Otra opción que mencionó es aplicar “un impuesto condicionado” que brinde la exoneración junto con “una retención, [que se cobra] en la medida en que el esfuerzo recaudatorio del fisco fuera absorbido en el exterior”.
“Es preocupante cómo el pilar dos afecta a Uruguay, porque el país ha usado el modelo de exoneraciones como un instrumento de desarrollo. No soy partidario de un régimen que exagere las exoneraciones, porque generaría una reacción del otro lado. Las exoneraciones son un paliativo cuando no puedo resolver el problema de fondo, cuando en condiciones normales no soy atractivo para las inversiones. Entonces, quizás viendo eso, se abren para Uruguay varias oportunidades de cambio”, expresó Abadi, quien asoció esto con la realización de “reformas que necesita el país y que tiene dificultades para hacer”, asunto que, según dijo, “deberíamos asumir no como problema de un partido político, sino del país”. Asimismo, Abadi sostuvo que en los últimos años las reformas sobre las que se pudo avanzar fueron “las que nos vinieron de afuera”, como flexibilizar el secreto bancario o eliminar el anonimato en las acciones, cosas que “era impensable que Uruguay pudiera llevar adelante por iniciativa propia”.
En este marco fue que apareció el ejemplo virtual: “Hace muchos años yo jugaba en la computadora al ajedrez, y perdía porque lo hacía en un nivel alto. Un día decidí tocar un botón que había, en la mitad del partido, que te cambia de bando. Eso lo debía hacer con suficiente avance en el partido, para no darle la chance a la computadora [el adversario] de recuperarse. ¿Qué tal si apretamos el botón de cambio de bando? Cambiar de bando sería ingresar a la OCDE, y no es tan loco, porque ahora está por ingresar Costa Rica, un país con el que nos comparamos, y ya el argumento de que somos una economía chica no aplica”.
Según Abadi, ese cambio de fondo “nos facilitaría políticamente introducir algunas reformas que de otra forma sabemos que para los uruguayos son difíciles”. Consideró que Uruguay atraviesa “un momento reputacional bueno” como para evaluar el paso de profundizar su acercamiento a la OCDE, proceso iniciado por los gobiernos anteriores, que llevaron a Uruguay a participar desde 2015 como observador en el Comité de Asuntos Fiscales y luego como miembro del Foro Global de Transparencia. En marzo de este año el país también se sumó al Comité de Inversiones. “Aprovechemos el momento reputacional, tanto por lo propio como por demérito de los vecinos”, sentenció.
“¿Lo hacemos rápido o lento?”
Por su parte, Oddone se refirió a que existe “un escenario fuerte de cambio a nivel global”, un proceso “vertiginoso” que, si bien no consideró irreversible, sí tiene “gran potencia”. A este contexto internacional “Uruguay lo tiene que tomar como un dato, es una ola que debe surfear y no existe ninguna posibilidad de que lo ignore”. Subrayó que estas definiciones “deben ser uno de los temas más importantes de la agenda de políticas públicas”, porque “atraviesan muchas dimensiones” y están ligadas al “corazón de la estrategia de inserción externa del país” en las próximas décadas.
El analista de CPA reconoció que existe una disminución de la soberanía nacional ante estos fenómenos tributarios globales y que “la posibilidad [para países como Uruguay] de explotar sus diferenciales para atraer inversión se reduce”. En el nuevo escenario “hay que ser cada vez más creativos”, porque está en la mira la idea que explotó Uruguay en el pasado de “jugar con la territorialidad [como criterio de tributación], una figura que no era de las más transparentes del mundo”, pero que “protegía a las personas y las empresas que no querían tributar en su lugar de origen”.
Oddone planteó que hay “fuertes motivos” para pensar que estas nuevas condiciones a nivel global llegaron para quedarse, porque por un lado está la frágil situación fiscal de muchos países desarrollados y por el otro, las exigencias ciudadanas para que “los ajustes fiscales sean transparentes e incluyan ciertos criterios de justicia sobre quién paga la fiesta; eso supone revisiones profundas de los regímenes de tributación que terminan afectando a países como Uruguay”.
La situación “desafía de manera dramática” al país, sostuvo Oddone, “no sólo en lo tributario, sino en un conjunto de regímenes de excepción”, como las zonas francas o la ley de promoción de inversiones. “Hay un conjunto de cosas de la vida cotidiana de Uruguay que hoy no están impedidas, pero sí severamente cuestionadas. Eso supone que tenemos que introducir cambios, algo que el país ha venido haciendo desde 2009, cuando aparecimos en la lista negra de la OCDE y tomamos un conjunto de decisiones para converger a los estándares internacionales”, complementó.
Oddone evaluó que la eliminación de las safis (sociedades anónimas financieras de inversión), la flexibilización del secreto bancario y la reforma tributaria de 2007 fueron medidas que “tomaron en cuenta” el contexto que se avecinaba y fueron “flexibles para adaptarse al mundo”. Ese camino es el que debe continuar Uruguay, por ejemplo, de cara a “tomar decisiones para salir de la lista de países cooperantes [con regímenes nocivos]” de la UE hacia 2022.
“¿La razón por la que debemos cambiar es porque nos conviene? Claramente no. Necesitamos captar inversión como país para poder crecer y sostener los estándares de vida que queremos. Para eso debemos ser atractivos y en algún sentido lo hemos sabido hacer en los últimos 70 años, y ahora debemos encontrar la manera”, analizó.
Oddone relativizó los planteos sobre que hay una concepción “más justa” sobre la tributación con base en estos movimientos de cargar impuestos a las grandes corporaciones: “Es justo depende de quién lo mire; tiendo a pensar que no lo es necesariamente para Uruguay” y sí “para un contribuyente norteamericano habitante de Ohio, que entiende que las transnacionales partieron en 20 sus procesos de producción y esas compañías disfrutan en su país de los bienes públicos pero no contribuyen lo suficiente”.
“Cuidado con pensar que avanzamos hacia un mundo más justo y digno. Es un balance de poder, estamos ante un grave evento fiscal y hay que recaudar” por parte de los países desarrollados, agregó. El experto analizó también que los líderes mundiales de hoy, que llegaron luego del brexit británico, el movimiento de los chalecos amarillos en Francia y Donald Trump, “necesitan hacer cosas rápidas para agradar al electorado y no retroceder 50 años en materia de globalización”.
Todo este nuevo debate global lo asoció también al mundo actual, en el que “la convivencia es virtual”. Por ejemplo, “me subo a un Uber y la transacción tiene lugar entre dos personas que habitan este territorio, pero nadie sabe dónde está [la compañía que hace la intermediación entre pasajero y conductor]; ¿qué hacen ante eso los estados? Porque es un escenario de pérdida de soberanía”.
“La pregunta no debe ser desde lo tributario sino más general: ¿qué hacer? Lo primero es no ignorar esta tendencia. No somos una isla en el Caribe que pueda decir: ‘Me importa poco lo que pase porque no me pueden sancionar en rubros no tributarios’. Uruguay no lo puede hacer, hay distintos mecanismos para que un país que exporta pueda ser sancionado”, advirtió Oddone.
El futuro “requiere modificar la mirada sobre lo hecho en los últimos años” y por eso se abren “dilemas”, planteó el economista de CPA. “¿Lo hacemos rápido o lento? Compramos todo el paquete y lo disfrutamos o padecemos de manera entera; por ejemplo, nos volvemos miembros de la OCDE tocando el botón como en el ajedrez [en referencia a la metáfora de Abadi]. La OCDE tiene un conjunto de reformas que a Uruguay le cuesta mucho hacer, que han funcionado en todos los lugares y que acá deberían funcionar, pero eso supone resignar más soberanía. La otra posible solución es continuar con lo que hicimos en los últimos 20 años: hacer lo que debemos, ir en la dirección en la que va el mundo, pero hacerlo lento, con el riesgo de que haya ciertas modas y nosotros desmantelemos temprana e innecesariamente cosas armadas. Hacerlo lento es estar dispuesto a entrar y salir de listas, que nos pidan que hagamos cosas e ir negociando”, expresó.
Ya sea “por el camino rápido o el lento, tenemos que tener un plan, definir en qué dirección” se moverá el país, haciendo una evaluación de potenciales ganancias y pérdidas. Oddone subrayó que esa calibración de escenario “no la tenemos; no conozco estudios que permitan evaluar la contribución general y particular del régimen de zonas francas, o de la estrategia de gravar al impuesto a las rentas de las actividades económicas como lo hacemos, dando exoneraciones por la Comap [Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones]”. Asimismo, sostuvo que esos análisis son claves para saber “qué regímenes no podemos dejar caer y cuáles podemos entregar; esto en silencio, no debe hacerse público, pero se debe evaluar y me parece que nadie lo hace, negociamos al influjo de la agenda que nos imponen”.
El analista también recomendó “evitar las estridencias” innecesarias, dentro de lo que ubicó los movimientos que hizo el gobierno desde que asumió rebajando los requisitos de inversión para acceder a la residencia fiscal. “No sé cuál es el efecto neto, tiendo a pensar que es irrelevante. ¿Tiene sentido hacer aspavientos con eso? Si lo queremos hacer, no hagamos anuncios públicos, porque los adversarios juegan y un país afectado puede decir ‘allá hay un enano [Uruguay] que además de las cosas que ustedes le piden, hace estas otras cosas que se apartan deliberadamente [de los estándares] para captar inversiones’”, expresó. En esa línea, Oddone advirtió que situaciones así llevan a que “un burócrata en un piso 14 diga ‘Uruguay no cumple, lo ponemos en una lista’”.
Como corolario, pidió abordar “este tema tributario con mirada amplia”, porque se están dando distintos procesos de cambio y varía, por ejemplo, “la estrategia de inserción externa” de Uruguay, que se aleja del Mercosur. “Como los tratados de libre comercio son una gran oportunidad, también lo puede ser el tema tributario. Hay que mirarlo de forma amplia, ver cómo nos proyectamos a 20 años para captar inversión y seguir creciendo. Hacerlo en silencio, pero con alguien responsable mirando eso y viendo cómo combinarlo con la estrategia global del país”, sentenció.
En una columna de análisis que publicó este domingo en su blog, Oddone retomó las ideas de la disertación del viernes y planteó: “La agenda global bascula entre espasmos proteccionistas de los populistas e iniciativas políticamente correctas que impulsa el mainstream político”; en esta última categoría está el impuesto a las corporaciones que busca “desincentivar el arbitraje tributario, que es, según la OCDE, una práctica negativa porque puede crear competencia desleal entre estados distorsionando el comercio”. Pensando en el corto plazo y los caminos para Uruguay, señaló que, “dado que no podemos controlar el rumbo al que el mundo nos lleva, concentrémonos en no pisar el acelerador y en no atolondrarnos; hacerlo puede ayudarnos a usar a nuestro favor los desafíos que la agenda global nos impone”.