El gasto tributario, en particular el que deriva del sistema de incentivos, beneficios y apoyos al sector productivo privado en el marco de la Ley de Inversiones (Ley N ° 16.906 de enero de 1998 y un amplio repertorio de decretos reglamentarios), ha estado en el centro del debate público en los últimos días. Las controversias se han enfocado en un reducido número de aspectos del amplio conjunto de dimensiones y desafíos que presenta el tema, tanto desde una perspectiva de corto plazo como desde aspectos que involucran una óptica de mediano plazo.
Algunos de los principales desafíos tienen relación con los siguientes temas:
Información pública y evaluación
Uruguay ha avanzado en los últimos años en la medición periódica y sistematización de la información, aunque claramente faltan avances en la medición y evaluación de la efectividad del sistema de beneficios otorgados, en particular en lo que respecta al cumplimiento de los objetivos con los que los diferentes beneficios fueron creados. Actualmente existen retrasos en la información aportada sobre estas materias. A junio de 2021 están publicadas solo las estadísticas de COMAP del período comprendido entre enero y setiembre 2020, mientras que el detalle de los proyectos enviados por COMAP con recomendación de aprobación al Poder Ejecutivo está disponible hasta 2019.
Actualización normativa
El régimen conocido como de promoción de inversiones tiene más de 20 años vigente, y si bien ha sufrido cambios importantes en su funcionamiento, ha sido implementado en su mayoría mediante decretos reglamentarios de la ley aprobada en 1998. Dada la magnitud que ha cobrado el gasto tributario en nuestro país –el total del gasto tributario es superior a 6% del PIB y la importancia específica de los sistemas de incentivos y beneficios al sector productivo se estima en más de 4% del PIB–, parece oportuno y necesario que se revise la normativa legal aplicable a estos efectos, para disminuir la discrecionalidad que la ley original delega en el Poder Ejecutivo.
Los cambios deberían orientarse hacia una mayor participación del Parlamento. Por ejemplo, vía aprobaciones legales que contribuyan a democratizar la discusión sobre los objetivos que se perciben mediante los incentivos otorgados y para que pueda procesarse una evaluación más transparente de los indicadores que se consideran más relevantes para el desarrollo económico y social. En la instancia parlamentaria deberían determinarse los montos máximos de renuncia fiscal asociados a las medidas de estímulo otorgadas por el Poder Ejecutivo.
Revisiones tributarias post-pandemia
En sus documentos especializados en temas económicos y fiscales, la mayoría de los organismos internacionales coinciden en que la necesidad de recursos públicos como consecuencia de la pandemia en todo el mundo, en particular en América Latina, será mucho más fuerte que en crisis anteriores. La diversidad de recomendaciones en materia de acciones fiscales y de reformas tributarias abarcan, en mayor o menor medida, propuestas orientadas a la revisión selectiva del gasto tributario. Téngase en cuenta que en los países de América Latina el gasto tributario alcanza hasta 4% del PIB, cifra que en promedio representa cerca de 25% de la recaudación tributaria, sin contar las contribuciones de seguridad social.
La revisión del gasto tributario procuraría, entonces, incentivos más eficientes para los objetivos de desarrollo sostenible y la equidad del sistema tributario en su conjunto.
Tributación mínima a nivel global sobre las empresas
Un tema clave que avanza rápidamente en todo el mundo a instancias del Presidente de Estados Unidos Joseph Biden tiene que ver con la propuesta de implementar un esquema de tributación mínimo de carácter mundial sobre las rentas empresariales. La concreción de este tipo de iniciativa podría implicar la revisión de los sistemas nacionales de promoción de inversiones, de múltiples regímenes tributarios específicos que benefician a algunos sectores de actividad y de las normativas sobre zonas francas (o similares), entre otros.
Ante propuestas de esta naturaleza, países abiertos y pequeños, como Uruguay, deberían adoptar una actitud proactiva y no actuar de forma tardía o reactiva. El camino más conveniente para poder seguir utilizando estímulos a la producción y a la inversión implica adecuar la normativa nacional sobre acciones promocionales para que puedan encuadrarse en los objetivos nacionales de desarrollo (como el cambio climático, la atención a inequidades de género, el desarrollo sostenible, la adopción de tecnologías más limpias o innovaciones que generen mayor eficiencia energética) y que, por ende, no sean desafiados por las reglas internacionales que puedan establecerse en el futuro.
La magnitud y relevancia del tema requiere, naturalmente, un análisis más profundo. A tales efectos es fundamental que en Uruguay se comience por transparentar la información sobre el uso de beneficios tributarios y fiscales por parte de las empresas. Esto permitiría avanzar hacia nuevos mecanismos de evaluación de estos beneficios, que aporten evidencia empírica, para mejorar los estímulos a aquellas inversiones que contribuyan al desarrollo sustentable del país.
Gustavo Viñales. Laboratorio fiscal y tributario del Centro de Investigaciones Económicas.