Reforma jubilatoria: la propuesta a estudio para asegurar un ingreso mínimo y reordenar los subsidios

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Los investigadores especializados en seguridad social han detectado en el sistema uruguayo la existencia de subsidios indirectos que, si bien compensan a la población de menores recursos y aseguran un ingreso en la vejez, al no estar direccionados, también benefician a sectores de ingresos altos. Otra particularidad es la existencia de un régimen no contributivo o pilar cero, destinado a personas que no alcanzan los requisitos para una jubilación, que brinda una prestación igual sin importar los períodos de aporte por debajo del mínimo de 30 años. En estos dos aspectos opera una propuesta de Álvaro Forteza, doctor en Economía e integrante de la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), ámbito técnico donde comenzó la primera etapa hacia la reforma. En entrevista con la diaria, explicó los alcances de su planteo, qué objetivos persigue, la viabilidad de aplicarlo y cómo avanza la discusión.

¿Cómo explicaría de forma resumida los alcances de su propuesta para reformar el pilar cero?

La idea que está discutiendo la CESS es la posibilidad de instalar un pilar cero, un pilar de renta básica, hay distintos nombres. Eso tiene distintos objetivos: el primero y principal es asegurar un ingreso mínimo en la vejez. El diseño debe ser tal que nadie que sea residente en el país –habrá que definir qué quiere decir residente, hay experiencia internacional– con una edad superior a cierto umbral quede con un ingreso inferior a un mínimo que se establece. Eso es, por ejemplo, el ingreso garantizado canadiense o, en el caso sueco, la pensión garantizada. O sea que el ingreso de todos llegue a un cierto mínimo; eso no quiere decir que la jubilación sea ese mínimo, hay gente que puede tener ese mínimo de otras fuentes y si lo tiene no hay necesidad de hacer nada, pero el diseño es tal que nadie quedaría por debajo de ese mínimo. La segunda cosa es que el sistema intenta reconocer los aportes realizados, entonces personas que tengan aportes a la seguridad social y que eso les haya dado derecho a cierta prestación de tipo contributiva, una jubilación financiada con sus aportes, puedan recibir un ingreso algo mayor siempre que la jubilación que puedan financiar con sus aportes no sea demasiado alta. Entonces, habría un complemento a sus ingresos también para esa gente y terminarían con un ingreso algo mayor que aquel que no tiene absolutamente nada [aportado]. Hay un ingreso mínimo garantizado, pero además hay ingresos algo mayores para quienes han hecho algún tipo de contribución. Eso implica un complemento que va a costas de Rentas Generales, es la parte no contributiva de todo esto: en el caso de alguien que nunca contribuyó nada es 100%, el ingreso mínimo es pagado por Rentas Generales; para alguien que tiene contribuciones que dan para financiar algo, sobre todo si es pequeño, se lo complementará no sólo para llegar al ingreso mínimo, sino más.

¿Con cualquier aporte que una persona genere ya tendría más de jubilación que el ingreso mínimo?

Exacto, desde un mes en adelante, lo que sea. El ingreso al que se accede es mayor cuanto mayor es el esfuerzo contributivo, pero el complemento que se le da [a cada persona] va decreciendo con el nivel de ingreso, hasta el punto en que hay un nivel a partir del cual no hay complemento y la gente tendrá la jubilación que pudo generar con base en sus aportes.

¿Se puede referenciar eso a un determinado sector, de ingresos medios o medios-altos?

Sí. El punto clave es encontrar los números, porque, obviamente, cuanto más generoso, más caro vale, y lo de generoso es muy relativo, porque lo que pagamos por un lado lo sacamos del otro: esto se paga con IVA cuando uno compra un litro de leche. Hay que tener cuidado. Yo creo que esto [la cantidad de personas abarcadas por el subsidio] debería ser muy grande en Uruguay, vamos a ver qué opinan los parlamentarios y el gobierno. Dados los números que tenemos, va a cubrir a la clase media, sí.

Respecto de lo de ordenar los números, en un borrador que trabajó la CESS se habla de 13.000 pesos como la jubilación o el ingreso mínimo, y un tope de 39.000 pesos, es decir que por encima de eso no se subsidia. ¿Puede ser así?

Sí, algunos números de ese estilo hemos manejado, pero todo eso está en proceso de cálculo y hay que ver realmente qué es lo que da, comparar qué da este esquema con lo que tenemos hoy en día, desde la protección social y desde la distribución. Lo primero es la idea gruesa, que ya la estamos discutiendo hace más de un año, antes de la existencia de la CESS: el diseño general, haber mirado en otros países, ver cómo es la idea que parece interesante. Después, alguna estimación gruesa; lo primero que hice fueron “números de almacenero”, para ver si los órdenes de magnitud son razonables, si se puede soportar. Así uno va pasando los filtros, dice “el diseño general tiene sentido, los números gruesos se pueden soportar, entonces seguimos”, y ahora estamos en una etapa de afinar, porque los primeros filtros pasaron. Hay que afinar bastante más para confirmar que es sostenible, para confirmar que da jubilaciones razonables al conjunto de la población, hay que seguir probando. Nadie está casado con nada.

¿La idea macro cree que a nivel de la CESS avanza con opiniones favorables?

Interesa, sí, pero nadie juega nada en forma definitiva. Además, entre otras cosas, hay quienes tienen que consultar todo con mucho detalle, no son decisiones individuales; los organismos y los partidos políticos son complejos en Uruguay, por suerte, con sus estructuras orgánicas, y deben tomar sus decisiones. Por ahora no se puede comprometer nada, pero la impresión es que hay interés en pensar por este lado, y por eso estamos dedicándole bastante tiempo.

¿Por qué plantea que este nuevo esquema de pilar cero alcanzaría una cobertura universal?

Hay dos sentidos del término. El que para mí es más importante, que es cobertura universal, es el ingreso mínimo garantizado, esa idea debe quedar clara: no habría ningún residente con ingreso por debajo del umbral que fijemos, y eso sí está asegurado, salvo algún problema de implementación. Siempre existe ese problema en el mundo de los programas sociales, de gente que no toma beneficios, aunque tenga derechos. Son beneficios que no requieren nada más allá de ser residente; los detalles finales los tendrán que definir sobre todo los abogados, pero es mucho más sencillo que la pensión vejez actual, que requiere condiciones de ingreso, condiciones de vida, va un trabajador social a ver a la persona, eso se acabaría.

¿Es una renta básica a la vejez entonces?

Algo de ese estilo, hay que tener cuidado porque la gente ha entendido... en la literatura de renta básica hay de todo, y hay cosas muy serias y otras no tanto; a veces se entiende que el gobierno va a entregar un monto determinado de dinero a todo el mundo, no es exactamente lo mismo. Es pariente, pero es una cosa distinta: es simplemente que se garantiza, y es lo que importa, un cierto ingreso mínimo. Ahora, si sos estanciero, tenés 5.000 hectáreas, a vos no hay que darte nada, esos ingresos ya los tenés; si en tu vida tuviste un buen pasar, como se decía antiguamente, y pudiste comprar un par de casas para alquilar, vas a tener ingresos suficientes; o si tenés una buena jubilación de algún lado, del propio BPS o de las paraestatales o la Caja Militar o Policial, o tenés [inversiones en] bonos del Tesoro, lo que sea. Los que tienen buenos ingresos de otra fuente no necesitan ningún complemento. Ahora, la gente que efectivamente no lo tiene, o hay que pagárselo íntegramente o puede requerir un complemento. Ahí entra todo: la gente que nunca aportó nada, la gente que aportó diez años o la que aportó 40 años. Alguien que aportó 40 años sobre el salario mínimo no llega a financiar una jubilación decente, no llega ni remotamente a financiar la mínima; esa gente hoy está muy subsidiada y lo va a seguir estando. Este ejemplo que te digo de 40 años va a estar muy subsidiado y va a recibir más que lo que recibe ahora; eso con los números que hablamos ahora, vamos a ver qué números quedan.

¿Dónde estaría la diferencia entre eso y el sistema actual, que también subsidia a esos sectores?

Hay una diferencia fundamental entre el pilar cero del que estamos hablando y el que se usa hoy en día en el mundo y lo que tenemos en Uruguay: buena parte de los beneficios no contributivos para sectores de menores ingresos, que hoy en día se están dando, está condicionada a cumplir las condiciones de acceso a una jubilación contributiva. Lo más típico, la jubilación mínima, obviamente que favorece a los sectores de bajos ingresos, es muy importante, tiene un papel en reducir pobreza en la tercera edad, pero, como es parte de un sistema contributivo para acceder a la jubilación mínima, tenés que haber aportado 30 años. El gran problema es que hay gente que no llega, la gente que más lo necesita, justamente, está quedando afuera. Este sistema [propuesto] elimina esa condición, no se requiere haber aportado 30 años para acceder al pilar cero, y es así en todo el mundo.

Pasando en limpio y comparado con lo actual, tomando la distribución del ingreso, ¿en la parte baja cobrarían algo más que hoy y hacia arriba, al eliminarse subsidios, un poco menos?

Sí. Ese cobro menor de la parte de arriba esencialmente tiene que ver con que no serían beneficiados con pilar cero y habría que reformar de una manera razonable los pilares contributivos, porque si no es insostenible. Hoy lo que está pasando es que el pilar que se llama contributivo no lo es, en realidad es híbrido; eso no tiene nada de malo, pero está bueno tener las cuentas claras. Está subsidiado, y si yo le voy a pagar la jubilación a un gerente con lo producido por el IVA, es una decisión política, se puede tomar, pero eso es lo que algunos pensamos que hay que eliminar.

¿Se puede estimar qué porcentaje de la gente que alcanza una jubilación contributiva quedaría por encima del límite y no accedería a un subsidio o complemento?

Depende de los valores que se le ponga a todo esto, pero es poco, chico, porque lamentablemente los ingresos que tenemos en el país todavía son muy bajos, y lo que la gente puede financiar con sus aportes está por debajo del ingreso tope que le estamos poniendo a este complemento. Sí está claro que el pilar cubriría casi seguramente a bastante más de la mitad, eso muy seguro; por más que hagamos maravillas con los números, menos de eso no va a ser, y probablemente mucho más. Depende mucho de los números finales y de algunos números que todavía no se conocen. Esto puede ser un poco exigente desde el punto de vista de gestión, pero Uruguay ya tiene las fortalezas, queremos construir sobre algo que ahora hay y hace 20 años no había, que son las diversas formas del Impuesto a la Renta: hablo del IRPF y el IASS [que pagan las jubilaciones], que son instrumentos que le dan mucho información a la DGI sobre ingresos. Esa información habría que utilizarla, porque es el ingreso total que se tiene en cuenta, si no no funciona esto, o funciona, pero peor.

¿El BPS debería tomar en cuenta esos datos de DGI del ingreso de la persona?

Sí, hay que cruzar esos datos. Hoy en día no implica grandes desafíos, se puede hacer. Lo más sencillo parece ser vía BPS-DGI. Ya estamos en contacto y hemos estado mirando y se puede hacer perfectamente.

Sobre el costo del esquema propuesto, plantea que en una hipótesis de máxima, con todos cobrando 100% del subsidio o el ingreso mínimo, se gastaría menos que lo que se destina actualmente a jubilaciones. ¿Dónde se elimina el gasto?

Sí, es de ese orden, ha ido cambiando en cada versión, pero el mensaje básico es eso. La estimación más gruesa que uno puede hacer es de una situación catastrófica. Imaginemos que nadie aporta nada a la seguridad social, se acabaron los aportes; eso significaría, en un esquema de este estilo, que todo el mundo obtendría el ingreso mínimo garantizado, entonces tendríamos que darle a cada uno de los mayores de cierta edad –el ejemplo hecho era con 65 años– el ingreso mínimo. Eso representa 3,4% del PIB, es bastante menos que la estimación [del gasto en pasividades] que hacía la Rendición de Cuentas de 2018, que era 4,9 puntos del PIB. En la estimación de la CESS, que es más moderada y da 3,1 del PIB, esto [lo estimado para el nuevo esquema] está un poquito por arriba. Es un cálculo incluyendo a 100% de la población del país, no es la población de BPS, entonces creo que tiene que salir mucho más barato, porque, obviamente, varios de nosotros vamos a seguir contribuyendo, y esa gente va a recibir una jubilación más alta, pero un subsidio más pequeño. Es fácil hacer una cuenta: si el subsidio promedio fuera la mitad de eso, en lugar de 3,4% tendríamos 1,7% del PIB [de gasto], y estamos perfectamente dentro de los números manejables.

¿Para este nuevo esquema ya se piensa alguna lógica de transición?

Eso fue lo que empezamos a conversar un poco más en detalle esta semana. Normalmente cuando se idean estas cosas se piensa en los sistemas maduros, uno dice hacia dónde quiere ir, cómo quiere que sea el sistema cuando esté en la madurez, es decir cuando todo el mundo esté integrado ahí. Una vez que uno dice “tengo una idea suficientemente clara de eso”, empieza a diseñar la transición, a ver si es posible y viable transitar desde lo que tenemos hoy hacia esa imagen, a ese objetivo, y bueno, ahora empezamos a mirar justamente eso. Porque entendemos que en principio, más allá de los ajustes, el modelo de largo plazo estaría bastante delineado, y vale la pena empezar –sin que esto signifique que esté definitivo ni nada– a conversar para lograr una idea suficientemente precisa sobre la transición. Creo que no es una transición tan compleja como fue la de la reforma del 95 [cuando se creó el sistema de AFAP], que tenía un desafío mayor, que era el achicamiento del pilar de reparto y la generación de un pilar de ahorro individual. Eso normalmente genera un problema llamado déficit de la transición; es un desafío fiscal importante, porque en forma inmediata caen los ingresos sin que caigan los gastos, hay un desfase, y eso no ocurre en lo que estamos hablando ahora. Pero igual, la transición siempre es un terreno que hay que andar con mucho cuidado, porque implica compatibilizar regímenes distintos, con racionalidades diferentes, pero se puede hacer y estamos en eso.

Mencionó al inicio que un pilar cero de este tipo se utiliza en otros países. ¿Para su propuesta tomó algún modelo específico?

No hay uno en particular, pero son todos muy parecidos. Recientemente hemos visto el caso de Suecia, lo que llaman ellos la pensión garantizada es un pilar cero muy de este estilo, lo que en Canadá llaman complemento al ingreso garantizado –sería la traducción al español–; con ambos tuvimos reuniones por Zoom en la CEES. En Uruguay va a tener sus cosas distintas, porque después hay que adaptarlo a las condiciones; por ejemplo, yo pienso que en Uruguay va a ser mucho más grande que en Suecia o Canadá. Eso ya tiene que ver con los números y los estamos viendo.

Yendo hacia atrás, en 1996 Uruguay hizo la última gran reforma y creó el sistema mixto actual. ¿No se atendió la parte no contributiva desde una mirada como la que plantea usted?

No. La reforma del 95 no generó un pilar cero propiamente. Esto tiene varios aspectos, pero hay uno que es central: el financiamiento es no contributivo, no está financiado con los aportes específicos personales y patronales, sino que está financiado con impuestos generales, se paga de Rentas Generales. Uruguay ya tiene hace muchísimos años financiamiento de este estilo, en parte por diseño y en parte por la vía de los hechos. Es lo que les fue pasando a muchos países, cuando la plata no dio el Tesoro tuvo que empezar a poner plata. Hoy en día es una parte muy importante lo que se financia desde impuestos, desde Rentas Generales. Lo que pasa es que no se ha organizado, justamente, porque fueron cosas que se fueron agregando aluvionalmente, de a poco, a medida que se fue necesitando, no están diseñadas como un pilar cero, simplemente fue tapar agujeros. La idea es aprovechar eso, que los recursos ya están, y quizás hasta en exceso, y reorganizarlos de tal manera de darles una lógica desde el punto de vista de la protección social.

¿La clave pasaría por esa reorganización que usted dice, por repensar el esquema de subsidios?

No sólo, porque el pilar cero y todo lo que tiene que ver con cobertura de protección social a los sectores más necesitados requieren integración para hacerlo bien. Se puede hacer más o menos, como se está haciendo ahora, porque hacer se hace y tenemos una cobertura razonablemente buena, pero con insuficiente focalización, con inequidades, porque no es justo que una persona con altos ingresos obtenga ese subsidio. El sistema de tipo no contributivo en seguridad social en Uruguay tiene una larguísima tradición, no es algo nuevo, se trata de diseñarlo realmente como tal. Es un desafío general de los sistemas de seguridad social en el mundo la fragmentación, es un tema usual; yo no diría que Uruguay es de los más fragmentados, pero tiene problemas de fragmentación, de todos modos, que tienen que ver con el pilar cero y con otras cosas. Cuando uno aporta a más de un subsistema en Uruguay tiene dificultades para integrar sus aportes. Ahí ya no es un problema del pilar cero, pero sí es un problema de falta de integración, que también se asocia, más allá del diseño, a una cuestión regulatoria. Tenemos un problema de insuficiente regulación; de hecho, no tenemos un regulador global del sistema, el sistema no está bien integrado, ni en su diseño, ni en su gestión, ni en la regulación.

Saliendo de su propuesta de pilar cero, ¿qué otros aspectos considera prioritarios de cara a la reforma?

Para el problema de insuficiente integración del sistema uruguayo, la superintendencia [institución que regule toda la seguridad social] es una cosa en la cual creo que hay bastante acuerdo, aunque aún no sobre dónde ponerla, qué características jurídicas tendrá; es mucho más jurídica que económica, en parte. Es relevante un organismo así, porque, en relación con el pilar cero, que tiene vocación de universalidad, para que eso funcione debe haber alguien supervisando el sistema en su conjunto y que se integren adecuadamente las distintas piezas. Luego, en el diseño de los otros pilares, para el contributivo de tipo reparto o pilar uno, y para el pilar dos de ahorro individual [AFAP], estamos también evaluando posibles cambios. Ahí el asunto es que si se pretende seguir teniendo un financiamiento de tipo no contributivo mezclado con el financiamiento contributivo en el reparto, la plata que se dedica a eso no se dedica al pilar cero; ahí vamos a tener un conflicto por los recursos. Yo soy hincha del pilar cero, habrá gente a la que le tocará defender lo otro, y ahí habrá que ver. Puede ser un desafío de cierta importancia; si uno piensa que las jubilaciones más altas hay que financiarlas con aportes de Rentas Generales, eso se choca con la idea de un pilar cero.

Sobre el aumento de la edad de retiro, ¿coincide con Rodolfo Saldain, que lo plantea como una decisión inevitable?

Sí, es muy difícil mantener la edad actual. Es increíble, pero en el caso de hombres es centenaria, cumplió un siglo, es una locura, es un caso inusual en el mundo mantener la misma edad de retiro durante 100 años, cuando la esperanza de vida aumenta dos años cada diez. Es para la anécdota, llamativo, las dificultades de acordar y ponerse de acuerdo en cuestiones que son obvias. Está claro que eso es el mínimo, hoy ya estamos por arriba de eso en promedio, pero no son sostenibles ni naturales esos límites, la comparación internacional es muy clara, sin perjuicio, obviamente, de situaciones particulares; la invalidez no está afectada por esos mínimos, y puede haber otras situaciones especiales. Pero en el régimen general no es natural, hoy en día con las esperanzas de vida que tiene Uruguay, que por suerte tenemos buenos niveles, mantener en 60 años.