La propuesta del Poder Ejecutivo de destinar recursos del Instituto Nacional de Colonización (INC) para financiar políticas y obras en los asentamientos ha levantado polémica y se está debatiendo en estos momentos en el Senado. Nadie discute la necesidad de destinar más recursos a los asentamientos, lo que se cuestiona es el origen de los fondos, es decir, la conveniencia de destinar a tales efectos recursos que, según la legislación vigente, corresponden al INC. Sin embargo, muy poco se habla del instrumento que propone el Poder Ejecutivo para tal fin. Estamos hablando de la creación del Fideicomiso de Integración Social y Urbana, un fideicomiso financiero, es decir, un instrumento que puede emitir deuda y que contaría, para el repago del endeudamiento, con los fondos que se le sustraerían al INC.
La eventual utilización de este instrumento es bien relevante y tiene claras consecuencias fiscales y políticas. Aun más cuando el equipo económico hace gala, un día sí y otro también, de actuar con responsabilidad fiscal y con transparencia, dos conceptos que, como veremos, se dan de bruces con la propuesta presentada.
Los instrumentos no son buenos o malos per se. Lo llamativo es que la ministra de Economía anuncia, con llamativa liviandad, que este fideicomiso está “fuera del perímetro fiscal”. En buen romance, esto quiere decir que el endeudamiento y el gasto de este fideicomiso no serán considerados, de acuerdo a los criterios establecidos, en el resultado fiscal ni en la estadística de deuda.
Aún más claro: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) plantea, por esta vía, comprometer recursos presupuestales futuros, pongámosle por 30 millones de dólares anuales por 10 o 15 años, en base a los que el fideicomiso emitirá deuda por 200 o 300 millones de dólares que, a su vez, no se registrará en las estadísticas de endeudamiento. Con esos fondos, y durante este período de gobierno, se hacen obras por un monto similar, pero sólo se registran anualmente 30 millones como gasto, acotando su impacto en el resultado fiscal, eso sí, que se extenderá por los próximos 10 o 15 años.
Respondiendo a la pregunta del título: para el gobierno el fideicomiso financiero pareciera ser un instrumento mágico que permite gastar, hacer obras, no registrar las obligaciones que asume el Estado y moderar a piacere el impacto en el déficit fiscal a lo largo de los años, o décadas. Esto se parece mucho a barrer bajo la alfombra. ¿Es esta es la forma como el equipo económico va a cumplir las metas fiscales autoimpuestas?
¿Cuál puede ser la motivación para hacer fideicomisos?
El Fideicomiso de Integración Social y Urbana no es el único que jerarcas y legisladores oficialistas proponen crear, por el contrario. De hecho, ante la proliferación de fideicomisos en danza, es pertinente preguntarse cuál es la motivación detrás de su creación. Tengamos en cuenta que un fideicomiso es un patrimonio separado, que tiene un mandato determinado para hacer algo.
Existen fideicomisos de administración y fideicomisos financieros. Un fideicomiso de administración gasta los fondos que recibe, o administra los activos que recibe, no puede endeudarse y por ende no genera compromisos fiscales futuros. En cambio, un fideicomiso financiero puede emitir deuda, como es el caso del Fideicomiso de Integración Social y Urbana, que se va a repagar con los flujos que reciba el fideicomiso del presupuesto nacional.
Por tanto, los compromisos que asume el gobierno son ciertos y predecibles, y no contingentes. Para que algo sea contingente debe estar sujeto a la ocurrencia o no de un determinado evento, y en este caso no entendemos cuál podría ser una posible condición que transforme esta obligación cierta en contingente.
Fideicomisos de administración existen varios, por ejemplo los de Anep, Inau, Udelar, UTEC, entre otros, en general concebidos para hacer obras. Se constituyen como una forma de agilizar los procedimientos de contratación y para flexibilizar algunas restricciones, optimizando el uso de los créditos presupuestales. En estos casos, no resulta tan relevante si están incluidos o no en la cobertura fiscal, en tanto si no se los incluye, los aportes al fideicomiso se registran como gasto y no comprometen flujos futuros, o al menos lo hacen en forma muy acotada y como meros desfases temporales.
No sucede lo mismo en el caso de un fideicomiso financiero, como es el caso del Fideicomiso de Integración Social y Urbana. De hecho, se nos ocurren dos motivos para su creación.
En primer lugar, podría ser para obtener financiamiento. Sin embargo, como se sabe, el gobierno tiene fluido acceso al crédito y no tendría sentido recurrir por esta vía indirecta a un financiamiento que, además, sería con toda seguridad más caro. Por tanto, la única razón que se nos ocurre es para no reflejar fiscalmente el gasto ni registrar la deuda. Como ya fuera dicho, lo que nos propone el equipo económico se da de bruces con la tan mentada “responsabilidad fiscal” y la tan proclamada “transparencia”.
¿Qué dicen realmente los manuales estadísticos?
Lo que se considera o no déficit fiscal y lo que se registra o no como deuda no debería ser algo arbitrario. Si cada gobierno pudiera decidir qué considerar como gasto y qué no, los números fiscales no serían creíbles, ni comparables. Para evitar esta tentación, existen los manuales de estadísticas fiscales que elabora el Fondo Monetario Internacional (FMI), y el Eurostat para el ámbito europeo, y que son de aplicación universal.
Tengamos en cuenta que los manuales son convenciones, y que lo que procuran es que las estadísticas reflejen la realidad, los hechos económicos sustantivos que están detrás de los instrumentos y de las instituciones y, en definitiva, que permitan el monitoreo y la evaluación de la política fiscal.
Las autoridades del MEF afirmaron en el Parlamento que, por su “propia naturaleza”, el fideicomiso estaba “fuera del perímetro fiscal”, que este fideicomiso va a poder emitir deuda, y que las obligaciones del Estado con el fideicomiso se consideran contingentes y no se incluirán en las estadísticas de deuda. Asimismo se explicó que, para la registración fiscal, incluyendo de los fideicomisos, se utiliza el “Manual 1986” del FMI.
En realidad, según los manuales, este fideicomiso debería formar parte del resultado fiscal. Aclaremos qué dicen realmente los manuales. El Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas (MEFP) 1986 establece que deben ser incluidas en la cobertura fiscal todas las funciones de gobierno. Claramente la vivienda es una función de gobierno, por lo que no hay duda que por “su naturaleza”, el Fideicomiso de Integración Social y Urbana que la ejecutará debe formar parte del resultado fiscal del Gobierno Central.
La versión más actualizada del MEFP, que corresponde a 2014, cambia el enfoque y se centra en quién ejerce el control. Es claro que es el gobierno quien tiene el control de las políticas financieras y operativas del fideicomiso, quien tiene el control por el financiamiento presupuestal que recibe, quien tendrá la capacidad de designar o remover de su función a los responsables, y quien corre con los riesgos. Por tanto, según el MEFP 2014, tampoco hay duda de que este fideicomiso está dentro del perímetro fiscal.
Si pasa es gol, y vendrán muchos fideicomisos más
En la Ley de Presupuesto ya se había autorizado la creación de fideicomisos para la construcción de viviendas, acotando la garantía subsidiaria del Estado a los créditos asignados para este período presupuestal. Eso permitiría adelantar las asignaciones de este Presupuesto, es decir, hacer uso en el momento que se constituya el fideicomiso de los créditos presupuestales asignados hasta 2025.
Luego, durante la discusión de esta Rendición de Cuentas, varios ministros plantearon su interés en crear fideicomisos, casi como una solución mágica, para sortear las restricciones presupuestales que enfrentan: fideicomisos para la construcción de cárceles, fideicomisos para la compra de barcos patrulleros oceánicos, fideicomisos para el saneamiento, etcétera.
En este sentido, recientemente se presentó una iniciativa privada para proveer saneamiento en muchas ciudades del interior del país, por unos 1.000 millones de dólares. Como contracara, esta propuesta implica un endeudamiento de OSE en una magnitud similar. No estamos cuestionando el proyecto, pero queremos señalar que se ha preguntado insistentemente en el Parlamento si esta inversión se va a registrar desde el punto de vista fiscal y de la deuda en el momento de hacerse la inversión o si también se iba a considerar que no está dentro del “perímetro fiscal”, con lo que, como vimos, el impacto fiscal se diluye en el tiempo.
También se preguntó si estos montos están contemplados en las proyecciones fiscales. Increíblemente, no se obtuvo respuesta concreta por parte del equipo económico, a pesar de que, de concretarse, estamos hablando de un impacto fiscal y de deuda de 2 puntos del PIB.
La mejora de las estadísticas fiscales debería ser un esfuerzo continuo y permanente
Los esfuerzos por mejorar las estadísticas en general, y las estadísticas fiscales en particular, deberían ser permanentes de toda administración y estar por fuera de la discusión política coyuntural. En los últimos años, se ha actualizado el Sistema de Cuentas Nacional, que de alguna forma es el eje vertebrador del conjunto de las estadísticas. En tanto el sistema estadístico debe conformar un todo coherente y consistente, resulta fundamental la actualización del marco en base al cual se elaboran las estadísticas fiscales, para lo que en 2018 se inició un proyecto de fortalecimiento de las estadísticas fiscales y una migración hacia los últimos estándares internacionales, aunando los esfuerzos del MEF y el Banco Central del Uruguay.
Es justamente en el marco de este proceso de mejora de las estadísticas fiscales que esta administración en 2020 consideró que el Fideicomiso del Sistema de Garantías (SiGa) sí forma parte de la cobertura fiscal, valoración que compartimos. Con más razón, resulta incomprensible que, en la opinión del equipo económico, el Fideicomiso del SiGa, que no implica riesgo alguno más allá de los importes efectivamente aportados en calidad de garantía, sí forme parte de la cobertura fiscal, y el Fideicomiso de Integración Social y Urbana, que genera compromisos futuros, no.
Si tiene cuatro patas y ladra, llamale como quieras, pero es un perro
¿Por qué, decíamos al comienzo, la discusión sobre los fideicomisos tiene un importante impacto fiscal y político? A veces resulta muy ilustrativo generalizar lo que se está planteando para hacerlo más comprensible. Imaginemos que todo el Presupuesto Nacional se ejecutara mediante fideicomisos financieros, que emiten deuda y gastan. Lo que tendremos es una explosión de obras y de gasto en el período de gobierno inicial y después estará comprometido todo el presupuesto para el repago de lo gastado, durante sucesivos gobiernos.
Sin embargo, el déficit fiscal observado permanecería relativamente estable. Al principio el gasto fiscal sería mucho menor que el efectivamente realizado en obras y otros gastos, y después, por muchos años, se seguirá reflejando fiscalmente un nivel de gasto similar, aunque ya no hubiera nuevas obras, ni capacidad para poder gastar en cosas nuevas, porque ya todos los recursos estarían comprometidos. Esto muestra claramente lo absurdo que resultaría seguir los criterios que está postulando el MEF.
A nadie puede escapar el impacto político que este tipo de iniciativas puede tener. En estos dos casos concretos, estamos hablando de hacer obras en los asentamientos, y obras de saneamiento en muchos pueblos del interior, objetivos que se comparten. Pero si esta postura prospera, pueden sobrevenir más iniciativas, ya sea mediante fideicomisos u otros instrumentos financieros, lo que le permitiría a la actual administración hacer obras y, a la vez, sortear las restricciones fiscales por una vía non sancta, dejándole al próximo gobierno, esta vez sí, un acotado, si no nulo, margen para desplegar su política fiscal. Y dejando bastante mancilladas tanto su proclamada responsabilidad fiscal como la tan mentada transparencia.
Entiéndase bien: el problema no es hacer las obras, el tema es que deben registrarse adecuadamente, a efectos del cumplimiento de las metas y reglas fiscales autoimpuestas.
Finalmente, la discusión expuesta muestra, como mínimo, la necesidad de legislar a los efectos de asegurar la transparencia en relación con el conjunto de obligaciones, mediante fideicomisos u otros instrumentos que asume un gobierno y condiciona a los siguientes.