En el año 2000 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) definió los denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Más tarde, en 2012, debido a logros dispares en torno a estos ocho objetivos, se plantea la necesidad de determinar un nuevo conjunto de objetivos, con sus metas asociadas, en el marco de una estrategia que los distintos países deberían encarar entre 2015 y 2030. Como fruto de ese intercambio en el seno de la ONU, en el que participaron varias organizaciones de la sociedad civil, surgieron los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).
En setiembre de 2015 los estados miembros de la ONU acordaron los ODS: una guía para la acción global sobre el desarrollo sostenible cristalizada en un conjunto de 17 objetivos y 169 metas asociadas. Uruguay respondió a esta iniciativa en noviembre de 2015, convocando a un amplio Diálogo Social: Uruguay al Futuro, que contó con la participación de más de 300 organizaciones de la sociedad civil. Las conclusiones de esta convocatoria contribuyeron a la definición de la estrategia país para la consecución de los ODS.
En Uruguay la estrategia se determina a nivel del gobierno central, en una instancia de colaboración entre tres instituciones: la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), a través de su dirección de Gestión y Evaluación (AGEV), el Instituto Nacional de Estadística (INE) y la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI). A este ámbito de coordinación se suma la colaboración de varios ministerios. Hasta el presente, Uruguay ha presentado cinco informes nacionales voluntarios acerca de los avances en el cumplimiento de objetivos y sus respectivas metas.
La localización de los ODS y sus instituciones
A pesar de que la definición de las estrategias para el alcance de los ODS es potestad de los gobiernos nacionales, es evidente que los gobiernos subnacionales (en el caso de Uruguay, intendencias municipales y alcaldías) están llamados a jugar un papel muy importante en este proceso, que en los hechos involucra a todas las instancias gubernamentales y a múltiples actores privados y de la sociedad civil. El involucramiento de los gobiernos subnacionales ha dado lugar, precisamente, al concepto de “localización de los ODS”, que enfatiza que los gobiernos subnacionales, en cualquiera de sus expresiones, son actores relevantes en la consecución de una buena parte de las metas asociadas a los ODS.
Con el objetivo de fomentar la inclusión de la perspectiva subnacional en las estrategias de los ODS, se han creado organizaciones que nuclean diversos niveles de gobiernos subnacionales. Una de ellas es la Global Taskforce de Gobiernos Locales y Regionales (GTGLR), que está funcionando desde 2013 con el objetivo de coordinar las actividades de las redes de gobiernos regionales más importantes del mundo. La GTGLR se ha centrado en la discusión del financiamiento para el desarrollo, en la reducción de los riesgos de desastres y en los esfuerzos de mitigación y adaptación al cambio climático. La GTGLR, junto con la iniciativa de la ONU Local 2030 (una red que reúne al sector privado, a los diferentes niveles de los gobiernos subnacionales, a organizaciones de la sociedad civil y al sistema de la ONU), constituyen un conjunto de herramientas a disposición de los gobiernos subnacionales interesados en participar en los ODS.
Desde el punto de vista del accionar de los gobiernos subnacionales, existe la red Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (UCLG, por sus siglas en inglés), que tiene como objetivo incluir la experiencia local y regional en la implementación y la evaluación de las agendas globales, promoviendo la participación de estos actores locales en los informes elaborados por los gobiernos nacionales. Uno de los mensajes más contundentes de esta organización es la Declaración Política de Durban. En esta declaración, emitida en noviembre 2019, se explicita la posición acerca de la relevancia de la inclusión de la dimensión local y regional en el debate de los ODS. Finalmente, el capítulo latinoamericano de la UCLG, denominado Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales, está compuesto por todas las ciudades, municipios, asociaciones nacionales de gobiernos locales e instituciones municipales de América Latina que han expresado su voluntad de afiliarse a esta federación.
La hoja de ruta para la “localización de los ODS”
Con el objetivo de contribuir a la inclusión de la perspectiva local y regional en los ODS, la Global Taskforce de Gobiernos Locales y Regionales, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y ONU Hábitat definieron una guía para el involucramiento de los gobiernos subnacionales en los ODS. Esta hoja de ruta contiene elementos que apuntan a promover un involucramiento más activo de los gobiernos locales y a brindar herramientas para su toma de decisiones en temas referidos a los ODS.
El primer elemento refiere al necesario proceso de sensibilización para que todos los actores relevantes estén informados y se apropien del diseño, la implementación y el monitoreo de las estrategias para el alcance de los ODS. Los gobiernos subnacionales, debido a su estrecha relación con las comunidades locales, el sector privado y los ciudadanos, en general, son actores claves en el diseño y la ejecución de campañas de sensibilización sobre la importancia de los ODS. Es fundamental que las campañas de información estén coordinadas con los gobiernos nacionales. Este elemento debe ser visto como una oportunidad por los gobiernos subnacionales, los cuales, incluso, deberían enfocarse en transmitir la importancia de los ODS en su estructura de trabajo interno. Los cuadros, tanto técnicos como políticos, deberían ser los primeros en tener presente cómo es que sus acciones se vinculan con los ODS.
El segundo elemento establece la relevancia que tiene la incidencia política de los gobiernos subnacionales. Una mayor participación en el diseño de las acciones promueve que los actores involucrados se empoderen de las estrategias convenidas y, de este modo, se facilita el compromiso con su implementación. En este plano, los gobiernos subnacionales deben ser activos participantes en este proceso, no limitándose a seguir los lineamientos de los gobiernos nacionales. Este proceso requiere, naturalmente, la existencia de foros en los cuales se promueva la participación de los gobiernos en todos sus niveles y en los que se prevea un funcionamiento eficiente de las instancias de coordinación. Queda claro que en el efectivo involucramiento de instancias gubernamentales de distinta jerarquía resulta fundamental el marco institucional en que se inscriben las políticas de descentralización. Los diferentes grados de autonomía en que actúan los gobiernos subnacionales son determinantes, tanto de la posibilidad real de que estos propongan acciones de consecución de los ODS como de que puedan contribuir a la implementación y al monitoreo de las acciones.
El tercer elemento enfatiza el proceso de implementación de acciones de alcance de los ODS a nivel local. Para una eficiente ejecución de los planes de acción se requieren varias etapas, incluyendo el análisis de los programas en ejecución y de sus vínculos con cada una de las metas establecidas, la evaluación del estado de situación y la priorización de las múltiples metas a alcanzar. La contrastación de los recursos disponibles potencialmente afectados a los ODS y las brechas en términos de las metas es uno de los primeros ejercicios a realizar a nivel subnacional. Este análisis debe ser coherente e, idealmente, consistente entre las diferentes entidades de gobierno subnacional, de manera que estas puedan dialogar en el mismo idioma, facilitando la cooperación cuando sea necesaria.
El cuarto elemento refiere a la participación en el monitoreo de los ODS por parte de los gobiernos subnacionales. Muchos de los 231 indicadores de monitoreo de los ODS pueden relevarse eficientemente a nivel regional y, además, los gobiernos subnacionales pueden aportar conocimiento específico acerca de la necesidad de incorporar nuevos indicadores. El papel activo de los gobiernos subnacionales en el monitoreo fomenta una apropiación de los ODS a nivel local, permitiendo la coordinación horizontal y la cooperación entre los diferentes gobiernos subnacionales.
A modo de conclusión
Los gobiernos subnacionales no deben ser vistos como meros implementadores de políticas nacionales. Estos representan los estratos del gobierno mejor ubicados para vincular las metas globales con las comunidades locales y, por lo tanto, se encuentran en inmejorables condiciones para contribuir al diseño de las políticas públicas que permitan alcanzar los ODS.
Los 17 ODS y sus 169 metas están directa o indirectamente relacionados a la operativa y las intervenciones habituales de los gobiernos locales, lo que determina que su participación en este proceso sea clave. Pensar esas actividades en el marco de la “localización de los ODS” puede generar sinergias entre diversas políticas y programas a nivel local, potenciando sus impactos. Este ejercicio puede contribuir a identificar asimetrías en lo que tiene que ver con la priorización de los objetivos a nivel nacional y subnacional.
El compromiso internacional de consecución de los objetivos de desarrollo sostenible representa una oportunidad para que los gobiernos locales propongan políticas de apoyo a los ODS y se apropien de su implementación y monitoreo, generando información sistematizada y realizando un aporte serio y riguroso al diseño, la implementación y el monitoreo de las políticas y programas aplicados futuras.
Martín Pereyra, investigador de Cinve. Doctor en Economía por la University of Missouri (correo: mpereyra@cinve.org.uy). Entrada escrita para el blog SUMA, de Cinve.