Corresponde, entonces, interrogarse acerca de cuáles fueron realmente las asignaciones incrementales y sobre qué base operarán, si las reasignaciones que se hicieron en el Parlamento son genuinas o son meros “ardides presupuestales”, si se respetó el principio constitucional de que el Parlamento no puede incrementar el gasto presupuestal, así como intentar echar luz acerca de otras interrogantes que una verdadera “rendición de cuentas” por parte del Poder Ejecutivo debería haber respondido a lo largo de la discusión parlamentaria.
Sin duda, esta es la Rendición de Cuentas (RC) más relevante del período de gobierno, dado que es la última que asigna recursos en tiempo útil para llevar adelante las políticas que el gobierno se propone. Sin embargo, una vez más, se perdió la oportunidad de discutir en profundidad sobre las políticas públicas que el gobierno pretende llevar adelante, cuáles son los recursos que se necesitan para ello y cómo se van a evaluar los avances. De esta forma no se generan compromisos claros respecto de los resultados de las políticas, cuyo cumplimiento pudiera ser exigido posteriormente. Complejizar y no transparentar la discusión presupuestal fue la estrategia seguida por el oficialismo, una estrategia funcional a la aprobación legislativa de la RC, pero que claramente no contribuye para un análisis serio de las políticas públicas.
Una Rendición de Cuentas muy desordenada
Esta fue, sin duda, la Rendición de Cuentas más desordenada de los últimos años. La coalición de gobierno presentó más de 150 aditivos y sustitutivos en Diputados, y otros 150 aditivos y sustitutivos más en el Senado. Gran parte de estos cambios se presentaron pocas horas antes de votarse en la comisión, o incluso en medio de la votación del plenario, lo que claramente dificultó hacer un análisis a fondo y una discusión seria en temas tan importantes. Seguramente atribuible a este apuro y desorden es que hoy estamos ante varios artículos que tienen notorios problemas en su formulación. Incluso se llegó a presentar un aditivo claramente inconstitucional, que finalmente fue retirado. Estamos hablando de 300 cambios a una RC que entró al Parlamento con 459 artículos y terminó con 530 artículos.
Primero te saco y después te doy (algo)
Una Rendición que se construye sobre los recortes previos del presupuesto. La premisa parece haber sido: si el recorte es generalizado, se nota menos. Las asignaciones de esta RC no pueden analizarse en forma aislada, sino que deben enmarcarse en lo que fue el Presupuesto y en lo que pasó en los dos últimos años. Por un lado, el Presupuesto consolidó el abatimiento del decreto 90/20, fijando una línea de base restrictiva bastante inferior a lo que había sido la ejecución del año 2019. Es respecto de este nivel abatido que se asignan las partidas incrementales.
Por otro lado, hay que tener presente que el presupuesto y las rendiciones de cuentas asignan partidas nominales, es decir que, salvo las remuneraciones, las demás partidas no se ajustan automáticamente por inflación, con lo que su poder de compra se deteriora naturalmente. El Poder Ejecutivo tiene amplias potestades para ajustar o no las partidas, ya sea por inflación o porque así lo entienda conveniente. Por lo tanto, no es posible saber, ni los legisladores, ni siquiera los propios jerarcas de los organismos, cuáles son realmente las asignaciones de que dispondrá cada ministerio u organismo autónomo.
En el año 2020 el gobierno recortó en más de 300 millones de dólares el gasto presupuestal, en un recorte generalizado que afectó a todos los organismos del presupuesto. En el año 2021 se continúa reduciendo el gasto de la mayor parte de los organismos, aunque a menor ritmo. Sólo el Ministerio de Transporte tuvo un incremento significativo en el año 2021, apuntalado no por asignaciones del presupuesto, sino por refuerzos de rubro. Sobre ese panorama general de recortes es que deben verse las asignaciones de esta RC, que apenas compensan una parte de los recortes que hicieron en los últimos dos años.
Pongámosles cara a los recortes. El recorte acumulado en estos dos años en términos reales respecto de 2019 fue de 140 millones de dólares en ANEP, 70 millones en ASSE (por cierto, el gasto en medicamentos cayó más de 30% real en el año 2021), 50 millones de dólares en Vivienda, 40 millones en la Udelar y otros 40 millones en el INAU. Sin ninguna duda, esto afecta los servicios que el Estado provee.
La baja de los salarios públicos y de las jubilaciones son un componente central de la reducción del gasto público llevada adelante. En particular, la masa salarial acumula en los últimos dos años una reducción de 250 millones de dólares. Por ejemplo, a las maestras que menos ganan −grado 1 con 20 horas− se les sacaron del bolsillo todos los meses 2.260 pesos, simplemente por no haberles ajustado el salario por inflación (a partir de junio el monto es algo menos por el adelanto a cuenta del próximo aumento). Entonces, uno se pregunta: ¿esto es eficiencia? ¿Esto es deseable? ¿Es sostenible?
El Fondo Covid amortiguó algunos recortes
El Fondo Covid fue una válvula de escape para amortiguar algunos recortes de gastos. Hay que tener en cuenta que los gastos realizados a través del Fondo Covid no están incluidos en los datos analizados anteriormente, en tanto este fondo no es presupuestal. El Fondo cuenta con una autorización genérica e ilimitada de gasto, el Parlamento no aprueba ni un monto determinado, ni hace una asignación específica previa para gastar. En términos técnicos, se gasta en una fuente de financiamiento “Fondos de Terceros”, que no es presupuestal y que tiene reglas más flexibles para su ejecución. Esto se puede justificar en una situación de emergencia, no así su mantenimiento indefinido en el tiempo.
Si bien por marco legal el Fondo sólo debería financiar gastos transitorios asociados a la emergencia sanitaria, en los hechos se desvirtuó su uso financiando gastos permanentes, como, por ejemplo, la contratación de recursos humanos y la compra de medicamentos −no covid− en ASSE y gastos de asistencia social en el Mides.
Está claro que la atención de las consecuencias sociales y sanitarias de la pandemia van a persistir más allá de la emergencia sanitaria, y que por tanto se requieren políticas más permanentes para atenderlas, que deberían reflejarse y financiarse en las instancias presupuestales como esta RC. Lo que no se entiende es que, habiendo terminado la pandemia, el Fondo perviva y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no informe hasta cuándo va a continuar y cuáles son las asignaciones que aseguran la continuidad de la atención que hoy se canaliza a través de este. Por esto, tampoco se comparte que, para el cálculo del resultado estructural, el MEF considere que todo el gasto del Fondo Covid sea transitorio.
¿Cuánto asignó realmente el Poder Ejecutivo en esta Rendición de Cuentas?
Así como el gobierno procuró que los recortes, al ser generales, se noten menos, ahora anunció con bombos y platillos las asignaciones de esta Rendición de Cuentas. El Poder Ejecutivo, en su propuesta de RC, anunció un incremento de gasto de 226 millones de dólares: 70 millones destinados a la recuperación salarial, 45 millones para la educación, 27 millones para la seguridad, 26 para la salud, 26 para innovación, y partidas varias por 31 millones.
Algunas de estas asignaciones son engañosas. Por ejemplo, la asignación para ciencia y tecnología dice incluir una partida de 12 millones de dólares destinada al fomento del cine y el audiovisual. En realidad, no debería considerarse ciencia y tecnología, pero es mucho más llamativo que en realidad en toda la RC esta partida no existe, no hay fondos nuevos, sino que corresponden a un fondo preexistente. Cuando se le preguntó sobre esto al MEF, las respuestas fueron evasivas y contradictorias.
Si se compara las asignaciones de esta RC con otras anteriores, hay que tener en cuenta que en esta se incluyen 70 millones para recuperación salarial, cuando en los gobiernos anteriores estaba garantizado el mantenimiento del salario real y, por ende, no era necesario asignar partidas para compensar lo que se perdió por no ajustar los salarios por inflación.
Además de los 226 millones anunciados por el gobierno, esta RC contiene una partida destinada a cubrir los pagos por disponibilidad de los proyectos de participación público privada (PPP) por unos 240 millones de dólares para 2023. Es decir que, en realidad, el costo de la propuesta de RC del Poder Ejecutivo es de más de 450 millones de dólares y no los 226 anunciados. Sin embargo, el gobierno no explicó por qué omitió considerar una partida tan significativa. Podría haber argumentado que este gasto ya estaba considerado en las proyecciones fiscales, pero no lo hizo. En cualquier caso, es indiscutible que esta partida es un costo de esta RC, basta sumar las asignaciones del proyecto de ley.
¿Qué cambios introdujo el Parlamento en las asignaciones de esta Rendición?
En todos los procesos de discusión presupuestaria, Presupuesto y RC, y en todo tiempo y lugar, se parte de la base que, en el Parlamento, los representantes van a intentar introducir modificaciones al mensaje del Poder Ejecutivo. Por eso, en general, el Ejecutivo deja temas para negociar y, de esa manera, acota y focaliza los posibles cambios. La clave para que esto ocurra en el marco de un buen proceso presupuestario está en que todo se haga con la mayor transparencia posible. No fue, una vez más, el caso.
El Parlamento, en general con el voto de todos los partidos, aprobó incrementos por un total de unos 65 millones de dólares para el año 2023. Más adelante analizaremos las presuntas fuentes de financiamiento.
En particular, las partidas destinadas a los aumentos salariales de policías y militares se incrementaron en 40 millones de dólares, adicionales a los 30 millones originalmente propuestos por el Poder Ejecutivo. Ante la pérdida salarial que están teniendo todos los funcionarios, no se plantea un criterio único de recuperación, sino diferentes mecanismos y porcentajes para los diferentes colectivos (educación, policías, militares, judiciales, y el resto de los funcionarios públicos). Además, se prevén incrementos reales para policías y militares. Las reglas para los diferentes ajustes salariales aprobadas en esta RC son bastante complejas y ameritan un análisis específico en una próxima instancia. Además, tengamos en cuenta que la inflación sigue estando cercana al 10%, bastante por encima del 4,5% que se va a considerar como perspectiva inflacionaria para el aumento salarial de enero próximo. Por tanto, los anunciados porcentajes de recuperación salarial, al menos por ahora, no serían tales.
En el caso de la Universidad, la propuesta del Ejecutivo no sólo no previa incrementos, sino que se le recortaban los 14 millones de dólares correspondientes al Adicional del Fondo de Solidaridad. Luego del proceso parlamentario se le terminaron asignando cuatro millones de dólares para la conformación de nuevas carreras en el interior y el aumento de la matrícula (apenas una cuarta parte de las necesidades planteadas por la Universidad para estos programas), tres millones de dólares para algunos proyectos del Hospital de Clínicas y se le recompone el 50% del Adicional del Fondo de Solidaridad que se deroga en este período de gobierno. Por la forma en que se compensa la baja de este impuesto afectado, estas partidas dejarán de ajustarse automáticamente por el aumento de precios y de la matrícula, y ya no serán recursos propios de la universidad, que perduran más allá del año.
Además, se asignaron algunas partidas para la ANII, el Pedeciba y el Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable por un total de cinco millones de dólares, una magnitud que refleja la escasa valoración de que es objeto la temática de estos organismos por parte del oficialismo. Hubo varias reasignaciones internas en ASSE y después, cual bazar persa, vienen varias partidas con asignaciones menores, como, por ejemplo, para la Junta Nacional de Drogas, para el INISA, y para la Agencia del Cine y el Audiovisual por un millón de dólares cada uno.
¿Sabemos si las reasignaciones que hizo el Parlamento están financiadas?
Hasta acá la parte más fácil. Lo complicado son los financiamientos, en tanto, por precepto constitucional, el Parlamento no puede aumentar el gasto. Por eso es fundamental evaluar si todos los incrementos que aprueba el Parlamento tienen como contracara la reducción de otros créditos. Rastrear los financiamientos es una tarea bastante compleja, ya que muchos artículos que aumentan el gasto no establecen una fuente de financiamiento, y hay que buscar si hubo modificaciones en algún otro artículo que pudiera llegar a compensarlo, además que el costo de los artículos no siempre está cuantificado.
A pesar de los insistentes cuestionamientos que hiciera la oposición, lamentablemente el gobierno no presentó ninguna información sobre los costos y los financiamientos de las modificaciones que se hicieron en el Parlamento. Al momento de escribir estas líneas, el MEF ni siquiera actualizó la aplicación Presupuesto Fácil UY, que permitiría analizar la evolución de los costos a lo largo de la discusión parlamentaria. Por tanto, no sabemos si efectivamente se respetó o no el principio constitucional que impide que el Parlamento incremente el gasto presupuestal.
La mesa está servida para el 2024
Llama la atención que en esta RC se le asigne al Mides una partida destinada a alimentación, que curiosamente tiene un notorio incremento en el año 2024. No pareciera que el objetivo de esta asignación sea atender las necesidades acuciantes de alimentación que hoy padecen tantos compatriotas. ¿Acaso el gobierno está previendo un aumento de la pobreza en el 2024?
Más allá de las asignaciones específicas de la RC, el Poder Ejecutivo cuenta con amplios márgenes de discrecionalidad para poder ajustar los créditos presupuestales. Para dar idea de las magnitudes involucradas, en 2021 las partidas de refuerzos de rubro e imprevistos que el gobierno tenía a disposición sumaron más de 700 millones de dólares, es decir, 1,2% del PIB. A esto se agrega la potestad de ajustar los créditos presupuestales por inflación.
Incluso más allá de esto, el gobierno promovió una proliferación de fideicomisos financieros −que emiten deuda− y otros instrumentos financieros como los CREMAF para las obras de vialidad, a través de los cuales va a gastar por fuera de los créditos presupuestales autorizados y sin límite preestablecido, haciendo obras, pero sin registrarlo como déficit fiscal. Se anunciaron fideicomisos financieros para las áreas más variadas, desde la atención de los asentamientos, los temas de vivienda, la construcción de cárceles, el Fondo de Asimetrías de las Intendencias, y hasta para la compra de barcos para la Armada.
La contracara de todo esto es que se generan compromisos que van a obligar a los próximos dos o tres gobiernos a que, además de pagarlos, deba registrarlos como déficit fiscal, acotando así los eventuales márgenes fiscales que pudieran tener. El propio equipo económico reconoció que la deuda que emiten estos fideicomisos −deudas ciertas, no contingentes, que se van a pagar enteramente con fondos públicos en el futuro− no se incluye en las estadísticas de deuda pública y, por ende, tampoco como déficit fiscal hoy.
Los “artilugios presupuestales” de la Rendición
La magia presupuestal no existe. Sin embargo, pareciera que los legisladores oficialistas hicieron “magia” y “aparecieron recursos” que les permitieron limar las asperezas a la interna de la coalición de gobierno, y atender, así sea parcialmente, algunos de los temas más urticantes de esta RC. La mayor parte de las reasignaciones que se hicieron en el Parlamento son de partidas que estaban mal presupuestadas, no podemos saber si por error o a propósito, que no había forma de que pudieran ser ejecutadas. En tanto se reasignaron gastos a áreas que sí se van a ejecutar, indudablemente se aumentó el gasto relevante a efectos del resultado fiscal. Es decir, no hay una decisión genuina de dejar de hacer algo para hacer otra cosa. Por tanto, entendemos que se mantiene la forma, pero se pierde la esencia, y se debilita el necesario encuadre fiscal del presupuesto.
De acuerdo a nuestros cálculos, de los 65 millones de dólares de asignaciones que se hicieron en el Parlamento, apenas una quinta parte serían “reasignaciones genuinas”, es decir, donde aparentemente se dejaría de gastar en algo para pasar a gastar en otra cosa. En cualquier caso, es extraño que, a pesar de estos cambios, las proyecciones fiscales no se modificaron. Entonces, en realidad, ¿el margen para aumentar el gasto era mayor que lo propuesto por el gobierno?
Una muestra de lo absurdo de las partidas usadas para reasignar: a partir de la ley de urgente consideración, la Ursec y la Ursea dejaron de ser unidades ejecutoras de Presidencia y pasaron a ser servicios descentralizados que no forman parte del Presupuesto Nacional. Sin embargo, en el Presupuesto que se votó pocos meses después, se “olvidaron” de corregir los créditos presupuestales que se destinaban a estas unidades. Ahora el gobierno usa esos créditos, que claramente estaban mal presupuestados y nunca se iban a poder ejecutar, para “financiar” gastos que sí se van a realizar. Además, no olvidemos que estas unidades tienen ingresos propios significativos, que ahora ya no forman parte de los ingresos de la Administración Central.
Otro ejemplo es el recurso a la partida prevista para terminar de resolver el diferendo con los judiciales. A pesar de que sólo correspondía pagarla en el año 2021, en el Presupuesto se asignaron partidas para todos los cinco años del período. Nuevamente: ¿fue un error o fue deliberado?
En esta RC, la innovación fue que la coalición de gobierno “financió” la mayor parte de las reasignaciones con una partida prevista en el Presupuesto para cubrir los mayores aportes por servicios bonificados de las Fuerzas Armadas, a efectos de cumplir con la Ley de Reforma de la Caja Militar del año 2018. Curiosamente, en el Presupuesto, hace apenas dos años, cuando el gobierno propuso esta partida, lo justificó diciendo que era necesaria para cumplir con la ley, asignándole a la Caja Militar los ingresos genuinos que, afirmaron, le corresponden, y reduciendo así la necesidad de asistencia por parte del gobierno.
Sin embargo, después, esta asignación no tuvo ejecución. En cualquier caso, esta partida estaba destinada a reducir el desequilibrio de la Caja Militar, el cual se tuvo que financiar de todas maneras. Es decir, aunque se usara o no esta partida presupuestal, el gasto para financiar la Caja Militar se hizo. Una vez más, la coalición de gobierno no dio absolutamente ninguna explicación sobre esta partida, a pesar de las preguntas que le formuló la oposición. No se reconoció si esta partida estuvo mal presupuestada, no se explicó por qué no se usó a pesar de lo imperioso de su justificación en la Ley de Presupuesto, ni cómo su uso hubiera contribuido a financiar la asistencia a la Caja Militar, que de todas maneras se tuvo que hacer.
La coalición de gobierno también usó, para reasignar, la partida que hace apenas tres meses en el proyecto de RC enviado por el Ejecutivo se había propuesto para atender los pagos por disponibilidad de los proyectos de participación público privada (PPP). Las asignaciones para las PPP se bajaron en tres oportunidades: primero en Diputados, después en la Comisión del Senado y una tercera vez en el plenario del Senado. Esto nos lleva a pensar que esta partida se usó como un comodín para cubrir reasignaciones, más que como una proyección seria de los gastos que deberán enfrentarse. Por cierto, cuando la oposición le preguntó al MEF por el detalle de los costos de cada proyecto que sustentaban la partida, la respuesta fue totalmente genérica. Es decir, hoy no tenemos forma de saber si esa partida, que por cierto es bien significativa, está bien presupuestada o sigue teniendo holguras, o si, por el contrario, va a tener que ser reforzada porque la reducción que se le hizo en el Parlamento la volvió insuficiente. No nos olvidemos que el MEF no consideró esta partida que terminó en unos 230 millones de dólares como costo de esta RC, aunque sin duda lo es.
Estas malas prácticas parecen ser un modus operandi recurrente. Por ejemplo, en el último Presupuesto, el Parlamento autorizó la creación de 2.000 cargos de policías que no habían sido previstos en la propuesta original del Poder Ejecutivo y que no fueron financiados ni siquiera con reasignaciones para preservar las formas, sino que directamente se facultó al Poder Ejecutivo para habilitar los créditos para crear esos 2.000 cargos que, por cierto, aún no se habrían creado. ¡Sí, crear 2.000 cargos fuera del encuadre presupuestal y fiscal del Presupuesto!
Y, en la RC del año 2020, el Parlamento, para “financiar” gastos nuevos, hizo lo siguiente: la Asistencia a la Vejez, que venía siendo de cargo del Mides, pasó a ser responsabilidad del BPS y, por ende, financiada por el gobierno como parte de la asistencia financiera al BPS. Ahora, los créditos presupuestales que el Mides destinaba a este programa se usaron para “financiar” otros gastos que el Parlamento reasignó. Una vez más, pareciera que para el gobierno los créditos presupuestales son mágicos, se multiplican como los panes, y que, además, eso no afecta el resultado fiscal. Esto no es serio.
No es una reasignación, pero también es un “artilugio”. Durante la discusión legislativa de esta RC, evidentemente el MEF se dio cuenta de que había hecho mal las cuentas del costo de los aumentos salariales comprometidos. Por eso se incorporó en el Parlamento la facultad para que el Poder Ejecutivo pueda habilitar los créditos necesarios para financiar los aumentos salariales comprometidos, es decir, si los créditos que se aprueban en la RC no alcanzan, el MEF puede habilitar lo que haga falta. Entonces, ¿cuál es el valor de las asignaciones que aprueba el Parlamento?
Asociado con esto, pareciera que las asignaciones para los aumentos salariales sólo cubrirían los cargos ocupados y no las vacantes. Esto quiere decir que posteriormente, para poder llenar las vacantes, se debería ir habilitando los créditos adicionales, con lo que el verdadero costo de los ajustes salariales sería mayor que lo establecido en la RC. Una vez más, cuando la oposición preguntó al respecto, la respuesta del MEF no fue para nada clara. Esto no es un tecnicismo menor. Justamente, los ministerios del Interior y de Defensa, que tienen aumentos salariales importantes, también tienen un monto considerable de vacantes, y el porcentaje de aumento que tenga cada funcionario cambiaría significativamente si se computan o no las vacantes en la asignación del crédito, cosa que hoy no podemos saber.
Por todo esto insistimos una vez más en que para la seriedad del proceso presupuestal es imprescindible que el gobierno presente la consistencia entre las asignaciones presupuestales y las proyecciones fiscales. El Parlamento discute las asignaciones presupuestales, pero, en realidad, el gobierno compromete metas fiscales. Ambos conceptos están vinculados, pero no son los mismos y no es posible evaluar su consistencia con la información pública disponible. Sin esto, toda la discusión presupuestal no es más que un acto de fe.
El Parlamento es el espacio institucional en el que la ciudadanía, a través de sus representantes, sanciona leyes, habilita la asignación de recursos, controla y le pide al Poder Ejecutivo que “rinda cuentas” acerca de sus acciones y políticas. Ese es su origen histórico y su función republicana. Opacidad, falta de explicaciones, “pases de magia” presupuestales, gasto reprimido, contingencias para el futuro: más allá del legítimo derecho del Poder Ejecutivo de defender lo actuado y promover las políticas que entienda conveniente, esta Rendición de Cuentas faltó a la cita.
Arosteguiberry fue Tesorera General de la Nación y Borchardt director de la Unidad de Presupuesto Nacional del Ministerio de Economía.