Mañana la ministra Azucena Arbeleche encabezará una conferencia para hacer un repaso de los números que dejó el año 2021 y presentar sus proyecciones, repitiendo la lógica de lo que hizo el año pasado. El PIB –que el tercer trimestre superó el nivel prepandemia– y el déficit fiscal –que cerró el año en -4,4% del producto, por debajo de la previsión– serán protagonistas de la exposición. Además, son dos piezas centrales de la regla fiscal que promueve el gobierno en el marco de la ley de urgente consideración (LUC).
Dentro de la nueva institucionalidad fiscal que promueven las autoridades se crearon dos instituciones. Por un lado, está el Consejo Fiscal Asesor (CFA), un órgano de carácter técnico conformado por tres economistas para “velar por la transparencia en el manejo de las finanzas públicas, a través del análisis técnico e independiente de la estimación del Resultado Fiscal Estructural”. Por el otro, está el comité de expertos –integrado por 11 representantes de consultoras, universidades y think tanks– que aporta los insumos para realizar los cálculos en función de la metodología establecida.
La figura definida por el gobierno para la regla fiscal se denomina de doble condición, ya que limita el crecimiento del gasto público –por ende, del endeudamiento– en función del resultado fiscal ajustado por el ciclo económico.
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Para establecer los números que pondrán límites a las finanzas públicas, se solicitó “la opinión de expertos sobre los factores determinantes de los ingresos y los gastos estructurales del gobierno central, tales como el PIB y el crecimiento potencial, y la brecha del producto”. Esto fue a fines de octubre y hacia el cierre de enero nueve representantes presentaron sus previsiones, según informó días atrás el CFA en un comunicado.
Para profundizar en las implicancias de esos números y de lo que viene de cara a la aplicación del nuevo esquema, la diaria consultó a los integrantes del CFA –Alfonso Capurro, Aldo Lema y Ana Fostel respondieron de forma conjunta– y a los especialistas en el tema del Centro de Investigaciones Económicas (Cinve) –institución académica que no forma parte del comité de expertos–.
La teoría y la metodología
Los integrantes del CFA señalaron que el PIB potencial como indicador tiene una “gran relevancia” y es utilizado desde la década del 60 por bancos centrales y gobiernos del mundo. Se trata de un valor del producto “asociado a la plena utilización sustentable de los factores de producción, tanto de trabajo como de capital”. Cuando se analiza, “importa tanto su tasa de variación como su nivel”. Su importancia deriva de que “define –mayoritariamente– la expansión de los ingresos tributarios estructurales y del gasto público permanente”.
Desde el marco de la nueva institucionalidad fiscal, explicaron desde el CFA, hay “dos elementos a destacar”. Primero, que la variación del PIB potencial de un año a otro “impone un tope indicativo para el incremento del gasto primario real del gobierno central-BPS [Banco de Previsión Social]”. Segundo, que el nivel del PIB potencial “define la brecha respecto” del producto efectivo –el que muestran los números de actividad–. Esto permite dimensionar cuál es “la posición cíclica de la economía, lo cual permite calcular los ingresos y los gastos estructurales ajustados por el ciclo”. Luego de esto viene el paso final, que pasa por “ajustar el resultado fiscal por el efecto cíclico en el nivel de actividad”.
Pasando en limpio, los economistas indicaron que “este enfoque correctamente aplicado permite responder a la pregunta de cuál sería el resultado fiscal si la economía estuviera creciendo a su tasa potencial”. Esa respuesta resulta “clave, porque permite entender la situación fiscal desde una óptica de mediano y largo plazo”, en aras de “un manejo fiscal responsable y sostenible”.
Desde el Cinve evaluaron que la estimación del PIB potencial es “la columna vertebral para el cálculo del resultado fiscal estructural, un primer pilar de la regla fiscal actualmente vigente en nuestro país”. Y sobre esa base es que se calcula la brecha de producto, “que es la guía para determinar qué parte del resultado fiscal efectivo es ‘estructural’, depurando del déficit los efectos del ciclo macroeconómico sobre ingresos y gastos públicos”.
El rol de los expertos convocados por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) pasa por aportar “una estimación de los insumos relevantes para el cálculo del PIB potencial”. En ese sentido, son tres las variables: la fuerza de trabajo, la formación bruta de capital fijo y la productividad total de los factores. El primero refiere al stock y la calidad del capital humano, factor asociado a la educación y la capacitación de los trabajadores, el segundo tiene que ver con la tasa de inversión y el último está asociado a la forma en que combinamos esos dos factores para producir.
El paso posterior a la recopilación de las previsiones de los expertos es incorporar “esos supuestos en la función de producción definida por el MEF para determinar el nivel y la variación del PIB potencial”. El CFA, según explicaron sus integrantes, tiene como rol observar los procedimientos para recabar datos de los expertos, así como “evaluar y sugerir cambios en aspectos metodológicos y procedimientos” para los diversos cálculos. Igualmente, aclararon que “la metodología vigente es la propuesta por el MEF”, que podría modificarse “en los próximos años a partir de las recomendaciones que pueda hacer el CFA en el marco de sus atribuciones”.
En el Cinve detallaron que “existe un conjunto de metodologías” para arribar a ambas variables clave, entre ellas las que eligió el MEF “a través de la estimación de una función de producción”. A este respecto, señalaron que todos los métodos para estimar el PIB potencial y la brecha del producto “han sido objeto de extensos debates, debido a que todos presentan ventajas y desventajas”. Estos debates se profundizaron en el marco de la pandemia, dado que esta “ha vuelto a evidenciar los problemas metodológicos” y a cuestionar “su utilidad para orientar la gestión de la política fiscal”, en tanto puede afectar el crecimiento o retrasar la recuperación, como recordaron que ocurrió en Italia y España a la salida de la crisis financiera de 2008.
Los resultados
En un comunicado, el MEF informó la semana pasada los cálculos del “crecimiento del PIB potencial, su nivel y la brecha existente respecto del PIB efectivo”. Para ello se tomó la mediana –el valor del medio al ordenar las respuestas– de cada una de las variables solicitadas a los expertos para el período 2021-2030. Para cada uno de los tres factores y las dos variables clave a observar se aplicaron criterios metodológicos que el MEF detalló en el mensaje.
“A partir de las estimaciones entregadas por el comité de expertos, se obtuvo la tasa de crecimiento promedio del PIB potencial para el período 2021-2030, que se ubica en 2,1%”. A su vez, el MEF también dio a conocer el cálculo de esta variable para la década pasada, que puede compararse con el PIB efectivo que releva el Banco Central.
Este resultado, dijeron los miembros del CFA, “no necesariamente” debe leerse como una proyección del PIB efectivo para la próxima década; se trata de la estimación “de una variable inobservable”, como lo es el potencial de crecimiento, que “normalmente no coincide” con el número visto luego en las cuentas nacionales. Según expresaron, “esto puede deberse principalmente a políticas internas o circunstancias del contexto externo, que generan fluctuaciones cíclicas en torno a dicha tendencia, o bien a eventuales cambios de políticas públicas –de oferta– que no hayan sido incorporados en los parámetros”.
Según advirtieron, “el crecimiento potencial de la economía, estimado en 2,1%, supone un desafío para Uruguay: nuestra economía podría lograr un crecimiento potencial más elevado acumulando más factores (capital y trabajo), pero también podría hacerlo haciendo uso de esos factores de forma más eficiente (aumentando la productividad)”.
Por su parte, la brecha del producto en la última década osciló entre 7,7% en 2011 –la economía se expandió por encima del PIB potencial– y -6,3% en 2020 a causa de la pandemia. Desde el Cinve se explicó que “la brecha del producto indica la posición cíclica de la economía: una brecha negativa indicaría subutilización de los recursos productivos disponibles, mientras que una brecha positiva sería un indicador de sobrecalentamiento”. Además del último dato, durante la última década sólo hubo otro registro negativo, que correspondió al año 2015 (-0,1%).
Los economistas del CFA señalaron que la brecha puede “calibrarse con variables observables, como el desempleo respecto de su nivel natural y la subutilización del capital físico”, o mediante “indicadores no observables”, como el PIB potencial.
En la comunicación del MEF se puede acceder a las estimaciones de los nueve expertos para la formación bruta de capital fijo, la fuerza de trabajo y la productividad total de los factores para el período 2021-2030.
Al momento de combinar estos tres factores para determinar el PIB potencial “se utilizan ponderadores”. Sin embargo, según advirtieron desde el Cinve, “en la metodología del MEF no se explicita cómo se extraen ni cuál es su estimación”. A su vez, se indicó que “el filtro propuesto [por el MEF] para eliminar las fluctuaciones de corto plazo posee limitaciones largamente documentadas”.
Sumado a esto, los especialistas de la institución –que han mostrado una postura crítica hacia la regla fiscal definida por el gobierno– expresaron que no hay datos históricos de organismos oficiales sobre los factores productivos, por lo que al proyectar esas variables los expertos “muchas veces” deben realizar “supuestos muy fuertes, que generan gran incertidumbre en las estimaciones finales”. Esta cuestión, dicen, puede explicar “parte de la heterogeneidad de respuestas que se observó entre los expertos en el primer informe o la erraticidad del PIB potencial estimado entre 2010 y 2020”.
En relación a esto, los técnicos del consejo asesor mencionaron que para determinar “cuánto inciden los factores productivos” se utilizan, según la metodología vigente, “datos publicados por el Banco Central para dos períodos de tiempo (1997-2005 y 2012-2016)”, y para el resto de los años “se construye la estimación a partir de la evolución de la masa salarial y el PIB”.
Lo que viene
A raíz de los resultados anteriores, desde el Cinve destacaron que “la aplicación más directa del cálculo del crecimiento del PIB potencial” viene asociada a la introducción de “un tope al incremento real del gasto público”. Los especialistas explicaron que “dado que el PIB potencial proyectado para 2021-2030 se ha estimado que crece 2,1% anual, este es el máximo incremento real anual del gasto público para ese período, de acuerdo a lo que indica la LUC”. Los seis artículos que crearon la regla fiscal están dentro de los 135 que se someterán a referéndum en marzo.
Desde el instituto académico advirtieron que “este tope operará bajo cualquier circunstancia, dado que esta nueva regla fiscal aún no ha establecido ni reglamentado lo que se conoce como ‘cláusulas de escape’, que permiten desviarse de la regla ante situaciones inesperadas, como lo fue el shock de la covid-19, que actualmente sigue afectando nuestra economía”.
Acerca de este punto, los economistas del CFA dijeron que “para definir el tope de gasto se considera el promedio del período en que se solicitó la estimación a los expertos (2021-2030)”, es decir que es probable que existan “años en que el PIB potencial calculado esté por debajo de esa cifra y otros años en que esté por encima”. Al tener en Uruguay un presupuesto quinquenal, y siendo que la nueva institucionalidad fiscal contempla ese lapso para las proyecciones, se considera ese promedio “una aproximación razonable a lo que ocurriría en el horizonte presupuestal”.
La previsión es que el MEF convoque una vez al año a los expertos para actualizar el PIB potencial y sus variables, por lo que el PIB potencial podrá ir variando con el paso del tiempo. Además, el CFA puede promover “revisiones metodológicas” al MEF.
La brecha del producto –la distancia entre el PIB potencial y el efectivo– es la clave detrás del resultado fiscal estructural, el paso final de la nueva regla. Esto es así en tanto “las partidas de ingresos y gastos asociadas al ciclo económico se corrigen” en función de ese valor, para obtener “una posición más genuina de la situación fiscal”, explicaron desde el CFA. En definitiva, la variable “da cuenta de lo que son ingresos y gastos permanentes respecto de los ingresos y los gastos transitorios”.
En agregado, se contempla para el resultado fiscal estructural “la depuración de factores extraordinarios y/o regulares pero transitorios en el mediano plazo, que introducen distorsiones en la comparación de las cifras fiscales entre un año y otro”, como por ejemplo el Fondo Covid, el fideicomiso creado por la “ley de cincuentones” o las utilidades extraordinarias que envían a Rentas Generales UTE o el Banco República.
El cálculo principal detrás de la regla será realizado por el MEF; el CFA, por su parte, “tiene como atribución evaluar y monitorear el resultado fiscal estructural, incluyendo la determinación de los ingresos y los egresos extraordinarios y el ajuste cíclico de las partidas, así como evaluar y sugerir cambios en aspectos metodológicos y procedimientos”.
A su vez, desde el consejo técnico los economistas anunciaron que, tras la conferencia del MEF de mañana, en la que habrá información del “cumplimiento de los pilares de la regla fiscal”, está previsto que el CFA “emita un informe”.
Como corolario, desde el Cinve manifestaron que llegar a un “ajuste cíclico del déficit aporta información relevante para el análisis de la política fiscal”, pero pidieron prestar “atención” a las “objeciones técnicas que se plantean sobre la aplicación práctica de este tipo de metodologías”, dado que “la experiencia internacional muestra que hay cada vez más opiniones escépticas” sobre adoptar reglas fiscales como la que estableció el MEF.
“Las reglas fiscales pueden ser útiles, pero también pueden generar inconvenientes en la gestión de una política tan importante como lo es la política fiscal. La imprecisión en los cálculos y el diagnóstico induce a que muchas veces se aplican sobreajustes innecesarios en las cuentas públicas, con consecuencias sobre el bienestar de la población”, concluyeron.
Para cerrar, desde el CFA destacaron que con esta dinámica se da “un nuevo impulso al tratamiento y la discusión de temas vinculados al crecimiento de largo plazo en Uruguay, una discusión que es necesaria para mejorar la calidad de las políticas económicas y para la mejor evaluación de proyectos en el sector privado”. Es acercarse a poder dimensionar “cuáles son los cuellos de botella” para la expansión de la economía y “cuáles son las políticas” que podrían incidir positivamente.