Reducir la pobreza infantil: entre la justicia y la sensatez

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La pobreza infantil ocupa un lugar relativamente destacado en la agenda pública. Hay buenas razones para eso: el PIB de Uruguay es 2,7% más alto que en 2019 y sin embargo tenemos más pobreza infantil, que alcanza el 20% en los menores de seis años. Un país con más ingresos promedio, pero también más pobreza, es un país donde la distribución del ingreso ha empeorado, como confirma el sustantivo incremento de 1,1 del índice de Gini desde 2019. América Latina en su conjunto tiene menor incidencia de la pobreza que antes de la pandemia, y todos los países de la región, salvo tres, son menos desiguales.¹ Uruguay tiene, en cambio, más pobreza y más desigualdad.

Podemos hacer mucho más, tanto porque es la decisión más justa como porque es la más sensata. Es factible, si actuamos decididamente, romper el estancamiento de la pobreza en lo inmediato. La evidencia muestra que, más allá de los efectos de corto plazo de las políticas orientadas a menores, los efectos de largo plazo son aún más potentes. Sin embargo, no todos los partidos políticos parecen haber tomado nota.

Injusto e insensato

Que la pobreza infantil haya aumentado en un contexto de un país con más ingresos es a la vez injusto e insensato. El orden no es antojadizo: la razón principal que debería llevarnos a actuar sin vacilaciones es que se trata de una situación terriblemente injusta. Requeriría una asombrosa destreza retórica argumentar que es justo que una quinta parte de los menores de Uruguay nazcan y vivan en condiciones de severa privación material. Podemos discutir hasta el fin de los días si la dramática desigualdad económica que observamos es resultado del esfuerzo o la suerte, tanto desde el punto de vista filosófico como empírico, pero debería resultar meridianamente claro que un niño o una niña de tres o cuatro años no tiene ninguna responsabilidad en la vida que le tocó en suerte y que, por tanto, deberíamos hacer todo cuanto esté a nuestro alcance para que tenga todo lo necesario para vivir una niñez sana y feliz. Aunque fuera inconveniente económicamente, deberíamos actuar colectivamente sobre esta situación sólo porque es injusta. Pero resulta que no es sólo injusta, sino además insensata.

Está ampliamente documentado y es de conocimiento general que tener privaciones materiales en la infancia conlleva perjuicios importantes para las personas a lo largo de toda su vida. Lo que tal vez no sea tan familiar es la evidencia acerca de la efectividad de las políticas públicas en el corto y, sobre todo, en el largo plazo. Por razones de espacio, voy a hacer referencia a unos pocos trabajos que dan una visión panorámica del estado del arte en este tema.

En un artículo de 2022 de la prestigiosa revista académica Journal of Economic Perspectives, Anna Aizer, Hilary Hoynes y Adriana Lleras-Muney hacen un repaso por la literatura sobre los efectos de las políticas sobre niños y niñas en Estados Unidos, que tiene muchos puntos de contacto con cómo se ha desarrollado la investigación en América Latina.² En esencia, la investigación económica sobre estos programas muestra que, además de los efectos de reducción de la pobreza monetaria y de mejoras en las condiciones de vida de los menores en el corto plazo, una parte sustantiva de los efectos aparecen recién cuando esos niños y niñas pasan a la adultez. Es decir, las políticas de asistencia a familias con menores tienen efectos positivos en el corto plazo en variables clave para el desarrollo de esos niños y niñas, parecen ir desapareciendo en edades intermedias, pero reaparecen con mucha fuerza cuando se convierten en jóvenes adultos: más años de educación, mejor inserción laboral, mayores ingresos y menor tasa de criminalidad. Los resultados son potentes y además duraderos. La pregunta evidente para los economistas es cómo esto cambia la cuenta. Es mucho lo que se puede decir, pero la esencia es que estas políticas se pagan solas. No sólo eso, tienden a generar rendimientos muy superiores a sus costos iniciales. Uno de los ejemplos más famosos de esta literatura es el programa de investigación del premio Nobel de Economía James Heckman. Lo que Heckman mostró en una serie de estudios fue que algunas intervenciones en niños en edad preescolar tenían un rendimiento de 15-17% anual, muchísimo más rentable que la mayoría de las colocaciones financieras. Lejos de ser un costo, se trata a todas luces de una inversión muy buena. Lo atractivo de los estudios de Heckman era que se trataba de un diseño experimental, es decir, uno en el que de entre un conjunto de niños/as virtualmente idénticos se seleccionaban aleatoriamente unos sobre quienes se aplicarían el programa y otros sobre los que no, y se los seguía en el tiempo para aislar el efecto del programa. Esta lógica de comparar un grupo de “tratamiento” y uno de “control” no es lejana a cómo se estudian los efectos de una vacuna, por ejemplo, y de hecho varios de estos estudios se publicaron no en revistas de economía sino en publicaciones como Science.³

En un análisis más sistemático, Nathaniel Hendren y Ben Sprung-Keyser publicaron en 2020 en el Quarterly Journal of Economics, la revista de economía mejor ubicada en los rankings académicos, un análisis en que calculan algo conocido como valor marginal de los fondos públicos (MVPF) para un amplio conjunto de políticas de protección social.⁴

En esencia, esta medida es un indicador de los beneficios de una política dividido sus costos: si es mayor a uno, los beneficios superan los costos; si es menor, sucede lo contrario. Aunque los autores aclaran que el hecho de que el MVPF sea menor que uno no es en sí mismo una razón suficiente para no desarrollar una política, encuentran que las políticas de salud y educación en niños y niñas de bajos ingresos son por lejos las más beneficiosas, con un MVPF superior a cinco. Destacan que muchas se pagan solas, a través de mayores impuestos pagados en etapas posteriores de la vida y menores transferencias recibidas. Las políticas de transferencias de ingresos tienen en promedio un MVPF un poco menor a uno, pero, como señalan Aizer, Hoynes y Lleras-Muney en el trabajo antes referido, una vez que se incorpora no sólo el efecto sobre madres o padres sino también sobre los niños y niñas, este trepa por encima de cinco.

Los efectos duraderos de las transferencias monetarias uruguayas

En el artículo principal de su tesis de doctorado de la Universidad de California-Los Ángeles, el investigador uruguayo Matías Giaccobasso estudió los efectos de las transferencias monetarias del Plan de Emergencia (Panes) y las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad (AFAM-PE). A diferencia de los estudios de Heckman, él no pudo definir un grupo “tratado” y uno de “control”, por lo que empleó lo que se conoce como un diseño cuasi experimental, en el que, en esencia, tomaba hogares que habían quedado apenas por encima y apenas por debajo del punto de corte del índice de carencias críticas (ICC), que es el que determinaba si el hogar entraba o no al programa. La intuición es que, como estos hogares son prácticamente idénticos, entonces puede considerarse como si de hecho fuera un experimento, y por tanto asegurarse de que, si hay una diferencia entre los dos grupos, se debe exclusivamente al efecto del Panes o las AFAM-PE.

Ya sabíamos que el Panes y las AFAM-PE tuvieron potentes efectos de corto plazo, como la reducción de la pobreza en el momento del programa,⁵ y efectos positivos en el peso al nacer de los niños/as asociados a mejoras en la nutrición.⁶ Lo que encuentra Giaccobasso es que en el largo plazo, además, quienes fueron beneficiarios del programa cuando niños/as tienen más probabilidad de haber trabajado, más tiempo trabajando y mejores ingresos. El efecto en el mercado de trabajo es similar en tamaño, pero de signo opuesto, al desincentivo al trabajo formal en los padres que habían encontrado estudios previos, por lo que el programa neutraliza en el largo plazo efectos no deseados en el corto.⁷ Una de las cosas más interesantes del estudio es que el grueso del efecto positivo está concentrado en las mujeres que participaron cuando niñas en el programa. Sus ingresos laborales ya eran al momento del estudio 40% superiores al ingreso que se les transfirió. Esto se da porque las participantes en el programa retrasaron la edad a la que tuvieron su primer hijo/a, y eso tiene toda clase de efectos positivos, entre ellos que ingresan antes al mercado de trabajo y progresan más en sus estudios. Entre otras cosas, es por eso que los efectos positivos del Panes y las AFAM-PE reaparecen a los 16 años y se sostienen en niveles positivos y significativos hasta los 27.

La reducción de la pobreza infantil en la campaña electoral

La evidencia es abrumadora y el problema que enfrentamos es enorme, por lo que tiene sentido que el tema de la pobreza infantil aparezca en buena parte de los programas de los partidos. Sin embargo, el grado de profundidad con el que se aborda es heterogéneo. Desde la candidatura de Álvaro Delgado, por ejemplo, se habla de cuadruplicar el presupuesto de infancia. En realidad, lo que su programa propone es llevar el fondo de “Atención Integral a la Primera Infancia” de 50 a 200 millones de dólares en el quinquenio, lo que es muchísimo menos que el presupuesto global de primera infancia. Sólo como referencia, el presupuesto de transferencias monetarias a menores de AFAM-PE era en la última Rendición de Cuentas unos 270 millones de dólares, y el de la Tarjeta Uruguay Social (TUS), que en su mayoría llega a hogares con menores, un poco menos de 100 millones de dólares. Cuadruplicar efectivamente el presupuesto de infancia involucraría, por tanto, un incremento de órdenes de magnitud muy superiores a los planteados. Lo que se propone, en realidad, es un incremento de 0,2% del PIB al final del quinquenio, lo que no parece reflejar la idea de “primera infancia como prioridad absoluta política y presupuestal” que plantea su programa.

Dentro de este paquete, plantea en particular extender el Bono Crianza del Mides –una prestación que se otorga a los hogares que reciben las TUS con menores de tres años– a los hogares con menores de seis y a reforzar su monto, aunque no nos dice en cuánto. El Bono Crianza es una buena política, pero muy limitada, llegando a unos 30.000 hogares, el 2,5% del total. Es una política focalizada dentro de una política ya focalizada, considerando que la TUS está calculada para llegar a unos 60.000 hogares.

Con una simulación relativamente sencilla, se puede estimar que, de extender el bono a todos los hogares con menores de seis años y duplicar su monto (supuesto más que generoso), bajaría la pobreza en menores de seis en apenas un punto (un tercio de lo que subió desde la pandemia), y dejaría la pobreza general virtualmente incambiada. Está, en particular, muy lejos del objetivo de “reducir a la cuarta parte la pobreza infantil” que plantea su programa.

El programa de Robert Silva es aún menos ambicioso: se habla de fortalecer las transferencias a menores de seis años con los recursos que se van liberando por los que salen del programa. Se quiere aprovechar que los nacimientos están cayendo, pero el efecto esperado de una medida así es extremadamente lento y prácticamente inexistente.

El Frente Amplio (FA) propone en sus bases programáticas “implementar acciones para la eliminación de la pobreza de niñas, niños y adolescentes” y, en particular, “reducir de manera significativa la pobreza infantil en el quinquenio”, para lo que menciona un conjunto de instrumentos. En una formulación específica de esas bases programáticas, en la primera entrega del Plan de Acciones Inmediatas en Seguridad (País) presentado por la candidatura de Carolina Cosse, se plantea una batería de medidas inmediatas a implementarse a partir del primer año de gobierno. Estas incluyen acciones en empleo, vivienda, salud, educación y seguridad alimentaria, muchas de las cuales impactan en niños, niñas y adolescentes, con un costo global de 0,4% del PIB en el primer año.⁸

Entre las medidas inmediatas del Plan País se encuentra un incremento de 50% en las AFAM-PE y la TUS, lo que incluye todas las prestaciones que se suman a la TUS, como el Bono Crianza o Bienvenido Bebé. Sólo esta acción representa un incremento de la inversión en el primer año cercano a todo lo que el programa de Delgado propone para el final del quinquenio. El objetivo de cortísimo plazo de esta medida es romper el estancamiento en pobreza infantil. Los instrumentos elegidos son potentes, porque AFAM-PE y TUS combinados cubren aproximadamente la mitad de los niños, niñas y adolescentes de Uruguay, lo que les da un enorme poder de fuego. La estimación con base en la Encuesta Continua de Hogares es que un incremento de esta naturaleza nos acercaría a los valores de pobreza que teníamos antes de la pandemia en el primer año en todos los tramos etarios. De modo igualmente importante, una parte sustantiva del incremento no va a hogares pobres (y por lo tanto no va a impactar en el indicador de pobreza), pero sí a hogares que están en condiciones de vulnerabilidad y que igualmente necesitan esos recursos, entre otras cosas, para no caer en la pobreza.

Ciertamente, la pobreza no es sólo monetaria y las transferencias monetarias no son la única medida que es necesario desplegar: es urgente desarrollar un conjunto de acciones decididas y sostenidas en toda la línea de frente. Pero las transferencias tienen la virtud de actuar rápidamente donde es necesario, y por eso son imprescindibles en un plan de acciones inmediatas, más si están articuladas con medidas de empleo, seguridad alimentaria y vivienda, entre otras.

De implementarse esta acción, quebraríamos de forma rápida y decisiva el estancamiento de la pobreza infantil, mientras ganamos tiempo para rediseñar el sistema de transferencias, que debe ser simplificado, unificado y fortalecido. La evidencia nos dice que la caída de la pobreza en el corto plazo viene acompañada de otros efectos que sólo aparecerán, con aún más fuerza, en diez, 15 o 20 años. En lo inmediato, permitiría atender esta situación dramática; en lo mediato, contribuye a avanzar al objetivo final, que no es otro que terminar con la infantilización de la pobreza en Uruguay.

Mauricio de Rosa, doctor en Economía. Equipo del Plan País.