Los datos más recientes sobre la superficie forestada en Uruguay reflejan el éxito de una política sostenida a lo largo del tiempo, que, como beneficio colateral, ha incrementado la superficie de bosque nativo (aunque existen desafíos en este ámbito, que no serán tratados aquí). Desde la reglamentación de la Ley 15.939, aprobada en diciembre de 1987, el país ha logrado implantar, en un tiempo relativamente corto, un nuevo y pujante sector en su economía a través de la cadena forestal-madera.
La forestación hoy
El patrimonio forestal de Uruguay se compone de 1.161.000 hectáreas de bosques de rápido crecimiento con destino industrial (88% corresponde a especies del género eucalyptus y cerca de 12% a especies del género pinus) y unas 830.000 hectáreas de bosque nativo (MGAP, 2024). Este patrimonio, construido mediante una política de Estado y el compromiso del sector productivo y de los sucesivos gobiernos, entregará en 2024 unos 22 millones de m³ de rollizo, habrá creado más de 35.000 empleos y generará divisas superiores a 2.500 millones de dólares.
Actualmente, la tasa de crecimiento en área forestal anual ronda el 2% (20.000 a 30.000 hectáreas por año), lo que permitirá alcanzar en breve 1,2 millones de hectáreas comprometidas en la Contribución Determinada a Nivel Nacional (NDC) en apoyo al Acuerdo de París. Este crecimiento acompaña la expansión de capacidad industrial y nuevos emprendimientos, estabilizándose en una producción sustentable de 26 millones de m³ de madera rolliza anuales.
De acuerdo con la proyección de información de 2024, la distribución de la madera extraída tiene los siguientes destinos: 68% a la industria de la celulosa en zona franca, 7% a la industria celulosa en el exterior y el 25% restante se distribuye entre madera para energía (leña), que representa una cifra algo menor al 8%, para la transformación mecánica de la madera (12%) y para exportar como rollizos, principalmente a Asia.
La cadena forestal-madera aporta valor agregado a la materia prima que produce Uruguay. Si bien la industria celulósica, instalada mayoritariamente en zonas francas, genera un importante valor a lo largo de toda su cadena, la industria de transformación mecánica destaca por multiplicar significativamente el valor de la materia prima. Además, esta última tiene un aporte adicional muy valioso: una demanda considerablemente mayor de recursos humanos para llevar a cabo su proceso de transformación.
Además, contrario a la opinión generalizada, esta cadena aporta una cifra relevante en impuestos a la economía nacional. Analizada por hectárea, la ecuación resulta aún más atractiva (datos de CPA, Ceres y otros).
En el próximo quinquenio, el volumen adicional de aproximadamente cuatro millones de m³ atenderá la expansión de la capacidad industrial de transformación mecánica (1,4 millones, ampliable hasta dos millones) y nuevos emprendimientos.
De cara al futuro, es relevante analizar los escenarios y las oportunidades para Uruguay.
La consolidación de un camino recorrido
Imaginemos un escenario de consolidación de la situación actual, en el que el complejo forestal se estabiliza en torno a 1,2 millones de hectáreas efectivamente forestadas, con una producción anual de entre 26 millones y 28 millones de m³. De ahí surgen varias oportunidades y desafíos.
Un primer gran desafío es atender la demanda incremental de madera con destino a transformación mecánica, que hoy se encuentra en proceso a través de cuatro nuevos proyectos anunciados: Lumin (eucalyptus), Braspine, Urufor y Claymark (los tres procesarán pino). En conjunto, estos proyectos requerirán aproximadamente 1,4 millones de m3 de rollizo, pero, en la medida que se pongan en marcha y se ajusten, seguramente tendrán un crecimiento hasta optimizar su inversión.
En simultáneo, dado el escasísimo consumo doméstico de madera nacional en relación al volumen disponible, se puede esperar que, con medidas adecuadas de promoción, el volumen destinado a satisfacer este incremento de demanda se vea aumentado. Aquí el ecosistema de aserraderos y carpinterías tiene una oportunidad y un segundo desafío significativo. Del mismo modo, la mayor utilización de madera nacional en los procesos de construcción es una herramienta fundamental para avanzar en este sentido. A este respecto, hemos visto valiosos emprendimientos, como por ejemplo el sistema de industrialización desarrollado por la empresa social Ñandé, impulsado por la comunidad salesiana, que utiliza paneles estructurales de madera de Eucalyptus grandis para construir viviendas, así como tableros contrachapados de eucalyptus y pino, y ya lleva construidas más de 500 casas con 100% de madera nacional en Uruguay.
En tercer lugar, Uruguay ha lanzado recientemente una política nacional de bioeconomía, que abre importantes oportunidades en economía circular relacionadas con los subproductos forestales. Esto incluye la producción a escala de pellets y el desarrollo de bioproductos diversos, que presentan un gran potencial. Entre ellos se destacan el biochar, enmiendas para el suelo, suplementos nutricionales para el ganado, extractos de madera y productos para las industrias química, aromática y medicinal, entre otras.
Para orientar y promover este proceso, se podrían implementar políticas como:
» fomentar la investigación y el desarrollo locales con el objetivo de generar nuevos materiales a partir de la celulosa y promover iniciativas de economía circular en otros segmentos de la cadena;
» promover la creación de parques industriales, acceso a crédito, eventualmente políticas de apoyo impositivo, con especial énfasis en pequeñas y medianas empresas, para catalizar este proceso y permitir que se potencie;
» desarrollar clústeres locales vinculados al sector forestal que permitan optimizar el uso de los recursos, diversificar la producción y generar sinergias entre empresas, instituciones y comunidades. Estos clústeres pueden actuar como motores de innovación, fortalecer la integración productiva y aumentar las oportunidades de empleo local, especialmente en actividades de transformación mecánica y servicios asociados;
» impulsar la integración productiva, explorando, por ejemplo, sinergias, como la apicultura asociada a la forestación, que representan oportunidades complementarias en el sector;
» continuar capacitando personas, y no necesariamente en áreas de la ingeniería, sino también desarrollando agentes capaces de realizar inteligencia comercial y colocar productos en nuevos mercados, jerarquizando las virtudes de la producción sustentable de Uruguay.
Con acciones en este sentido, Uruguay podría aumentar los beneficios sociales, económicos y ambientales de su superficie forestal actual.
La oportunidad de un “nuevo impulso forestal”
Si Uruguay aspira a desarrollar la cadena foresto-industrial más allá de su consolidación actual, podría plantearse un objetivo más ambicioso: aumentar la tasa de crecimiento anual de las áreas forestales al 5%, alcanzando dos millones de hectáreas hacia fines de la próxima década (50 años después de la aprobación de la Ley Forestal).
Hoy en día, la superficie declarada como Suelos de Prioridad Forestal, es decir, aquellos en los cuales el Estado uruguayo prioriza la producción forestal por diversas razones, supera levemente los 3,5 millones de hectáreas (sin incluir los suelos condicionados). De este total, se ha destinado aproximadamente la mitad a la producción forestal, lo que deja un remanente de dos millones de hectáreas aún no exploradas por los inversores del sector. Analizar las restricciones que han limitado su forestación y diseñar una estrategia para aprovechar estas áreas representa una oportunidad significativa para el desarrollo del país.
Cerca del 60% de estos terrenos (alrededor de un millón de hectáreas) se encuentran en los departamentos de Cerro Largo, Treinta y Tres, Lavalleja, Rocha y Maldonado. Si se implementa con éxito esta iniciativa, se prevé que en estas regiones se concentrará el mayor desarrollo forestal.
Un nuevo impulso forestal representa una oportunidad atractiva para replantear el modelo de desarrollo del país, priorizando la transformación mecánica de la madera, pero potencialmente permitirá desarrollar emprendimientos asociados a la producción de celulosa, dado su papel fundamental en el aprovechamiento integral de la producción forestal.
Si este esfuerzo resulta exitoso, se podría aumentar significativamente la capacidad de extracción sustentable de madera, superando los 45 millones de m³ de rollizos, un volumen superior al que actualmente extrae Chile, que gestiona algo más de tres millones de hectáreas de plantaciones de rápido crecimiento.
Es momento de preguntarse si este escenario es deseable para Uruguay y, en caso afirmativo, adecuar las políticas nacionales para avanzar en ese sentido. En este camino, es crucial definir un modelo de crecimiento y determinar las inversiones industriales necesarias para capitalizar este potencial.
La celulosa hoy es la protagonista y un escenario de crecimiento también podría incluir un crecimiento de este rubro, y de algunos de sus potenciales complementos, como las biorrefinerías y los procesos más avanzados de extracción de lignina. También debería evaluarse la viabilidad de producción de papel asociado al actual complejo celulósico nacional.
Este escenario también abriría la puerta a un significativo incremento de las industrias de transformación mecánica, potenciando polos de desarrollo a nivel territorial.
¿Qué medidas serían deseables para promover este nuevo impulso forestal?
Promover las plantaciones para producción de madera sólida (complementando las medidas que existen).
En especial, retomar la plantación de Pino constituye una necesidad relevante para el país. El negocio forestal presenta una alta concentración y las medidas de promoción debieran apuntar a disminuirla, promoviendo la inclusión de pequeños y medianos productores.
Definir incentivos para la segunda y tercera transformación
Se deben definir estímulos que faciliten la instalación de industrias dedicadas a la transformación secundaria y terciaria de la madera. Esto incluye medidas diferenciales para pequeños y medianos emprendimientos y su organización asociativa. Si el régimen de estímulos económicos/fiscales permitió un significativo desarrollo de la industria celulósica, medidas similares podrían viabilizar la segunda y tercera transformación, por ejemplo, agregando valor a la producción de aserraderos a través de productos como puertas, ventanas y partes de muebles. Podría evaluarse, además, la viabilidad de un polo mueblero de exportación.
Evaluar y fomentar la diversificación productiva y sistemas innovadores
Se debe fomentar la creación de nuevos sistemas de plantación, tanto en esquemas silvopastoriles como en la diversificación productiva, incluyendo especies con madera de alto valor y promoviendo sistemas multiproducto (madera, fruta, carne, lana, servicios ecosistémicos). Las plantaciones mixtas podrían ser una solución beneficiosa en ciertas situaciones, abriendo oportunidades a nuevos productos.
Planificación estratégica del uso del territorio
Es crucial que Uruguay realice una planificación estratégica del uso del territorio, estableciendo criterios que armonicen la forestación con otros sectores productivos y las expectativas sociales. El equilibrio entre los beneficios sociales (más empleo), económicos (mayores recaudaciones fiscales y exportaciones) y ambientales (descarbonización) de esta política, sin descuidar los posibles perjuicios, como la afectación de la biodiversidad o el desplazamiento de producciones tradicionales, es esencial para el éxito de estas políticas.
Consideraciones claves para un desarrollo sostenible
En este sentido, la definición de regiones prioritarias para la forestación, como ya se ha hecho en el sector y en otros –como por ejemplo en la lechería–, dotando a las mismas de infraestructura, logística y servicios, cumple un rol importante. Este enfoque debe orientarse hacia un desarrollo sostenible y alineado con el modelo nacional, pero claramente no será mediante prohibiciones genéricas que se logre este objetivo. En cambio, el sector forestal, con su apertura y necesidad de crecimiento, puede establecer espacios de complementación con otras actividades productivas. Más que generar conflictos o intereses contrapuestos, es posible promover sinergias que resuelvan, de manera colaborativa, las competencias o tensiones existentes o potenciales.
No es redundante señalar que en este escenario la capacitación, así como el incentivo a la innovación y al desarrollo de mercados, manteniendo altos estándares ambientales y éticos de producción son muy relevantes.
Un aspecto que no debe soslayarse en esta discusión está vinculado a las dudas que sectores de la sociedad han expresado sobre el desarrollo forestal en Uruguay con respecto al ambiente. El país desarrolló en el correr de las últimas tres décadas conocimiento y mecanismos de regulación que han mostrado ser exitosos. Vale aquí destacar la proactividad de los actores privados del sector forestal con relación al financiamiento de investigación de calidad en aspectos vinculados a los temas ambientales. Esto no significa que no sea determinante mantener la guardia alta y continuar generando conocimiento científico. Del mismo modo, en una economía que valora descarbonizarse, el sector forestal representa una oportunidad que el país puede capitalizar, si aborda esta posibilidad como una estrategia de sostenibilidad. La investigación y capacitación de recursos humanos, así como la asignación de presupuestos adecuados a los organismos competentes deben ser parte de la estrategia de desarrollo forestal hacia el futuro.
Reflexión final
A modo de reflexión final, en 37 años Uruguay pasó de contar con escasas 70.000 hectáreas de bosques (principalmente de abrigo y sombra) y 630.000 hectáreas de bosque nativo, a tener 1.161.000 hectáreas de montes implantados y 850.000 hectáreas de monte nativo, esto se traduce en 400 árboles implantados por habitante.
Uruguay enfrenta una oportunidad significativa en la cadena forestal y debe discutir en profundidad las mejores estrategias para aprovecharla. Al igual que hace 37 años, cuando se dio un paso decisivo con un alto grado de incertidumbre, el país debe comenzar a planificar en qué lugar debe estar la cadena foresto-industrial en cuatro décadas, con un enfoque de desarrollo sostenible que beneficie tanto al sector como al país y sus habitantes.
El presente artículo resulta del trabajo llevado adelante en el Instituto Juan Pablo Terra (IJPT) para la elaboración del documento Agro y desarrollo - aportes para la transformación productiva del país, disponible en https://institutojuanpabloterra.org.uy/document/29-agro-y-desarrollo/. El autor ha intentado generar una síntesis del capítulo referente a la cadena forestal en el cual participó como informante calificado. Se agradecen los significativos aportes del equipo agro del IJPT para la concreción de esta síntesis, desarrollada en el documento. Los errores son responsabilidad del autor.