Uruguay acumula más de una década de bajo crecimiento económico. En este marco, existe consenso sobre la necesidad de revertirlo, y de a poco se comienza a abrir un debate sobre cómo impulsar el desarrollo, entendido no como mero crecimiento, sino como un proceso cualitativo orientado a transformar la estructura productiva y mejorar las capacidades nacionales.
En ese marco, es positivo que la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) esté promoviendo un espacio participativo para diseñar una Estrategia Nacional de Desarrollo (END). Uno de sus ejes es la cuestión impositiva y, en particular, el “gasto tributario”: lo que el Estado deja de recaudar por exoneraciones fiscales. En Uruguay, ese gasto supera los 5.000 millones de dólares anuales (6,7% del PIB), casi el doble del promedio latinoamericano (3%-4% del PIB). Dentro de ese universo, el IVA concentra cerca del 44% del total, el IRAE el 22% y el impuesto al patrimonio el 21%.
En particular, una de las herramientas que explican parte de ese gasto es la Ley de Inversiones, administrada por la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (Comap), y cuyo decreto reglamentario fue modificado recientemente por el Ministerio de Economía y Finanzas. En ese sentido, los cambios introducen avances concretos: exclusión explícita de la industria tabacalera; puntajes adicionales en el indicador de empleo para poblaciones vulnerables (mujeres, jóvenes, personas trans, personas con discapacidad, liberados o egresados de programas sociales); mayor diferenciación en el indicador de descentralización; ampliación de beneficios adicionales para mipymes (de 10% a 15% para micro y pequeñas, y de 0% a 10% para medianas); mayor peso del indicador estratégico en la matriz, con una lógica sectorial más definida según lo propuesto por los ministerios del área productiva, y la exigencia de que las inversiones promovidas correspondan a bienes de uso directo y esencial para el proyecto.
Sin embargo, los ajustes en los ponderadores de la matriz de indicadores con la cual se define el acceso a los beneficios fiscales no son sustantivos respecto al diseño anterior y, por lo tanto, no alteran la naturaleza esencial de la herramienta.
Por su parte, se agregan beneficios reforzados para grandes inversiones: proyectos de entre 30 y 50 millones de dólares ejecutados antes de determinada fecha podrán acceder a exoneración total de IRAE cumpliendo requisitos mínimos de empleo e innovación. Este agregado podría incrementar aún más el gasto tributario, sin que resulte claro que vaya a generar un impacto sustantivo acorde en términos de desarrollo nacional.
A la luz de lo anterior, en lo que sigue se desarrollan tres consideraciones al respecto.
1) La necesidad de mejorar el direccionamiento de las exoneraciones
Resulta razonable promover, mediante exoneraciones impositivas, actividades expuestas a la competencia internacional, como emprendimientos industriales, o inversiones que mejoran la competitividad sistémica del país en infraestructura, logística o energía. Esto puede justificarse incluso como compensación parcial a factores que encarecen la producción nacional, como la sobrevaluación cambiaria. Lo que no resulta claro es el propósito de exonerar actividades comerciales o de servicios orientadas al mercado interno.
A modo de ejemplo, y tomando datos de beneficios otorgados por la Comap entre 2008 y 2024, encontramos que Supermercados Devoto y Supermercados Disco obtuvieron beneficios por inversiones de 84 millones de dólares cada uno; Macromercado por 46 millones de dólares, y Ta-Ta por 42 millones de dólares. En el comercio importador también se registran cifras relevantes, como sucede en los casos de Chic Parisien (65 millones de dólares), Renner (19 millones de dólares), Grandes Tiendas Montevideo (15 millones de dólares) y H&M (10 millones de dólares).
En la misma línea, distintos shoppings acumularon exoneraciones significativas: Punta Carretas Shopping por una inversión de 90 millones de dólares, Montevideo Shopping Center por una de 55 millones de dólares, Atlántico Shopping por una de 55 millones de dólares, Nuevocentro por una de 20 millones de dólares y Costa Urbana por 18 millones de dólares, entre otros. Por otra parte, la razón social asociada a Farmashop figura con inversiones promovidas por 73 millones de dólares.
El sector financiero, a pesar de contar con ganancias anuales considerables, como lo registran los informes de la Comisión Técnica Asesora de AEBU, también recibió exoneraciones por inversiones en montos cuantiosos: Abitab (22 millones de dólares), Banco Santander (20 millones de dólares), HSBC (18 millones de dólares), Discount Bank (3 millones de dólares), además de Itaú y otros bancos.
Otro tipo de entidades exoneradas tampoco parecen justificarse por la necesidad de competir en mercados con mayor escala o productividad. Este es el caso de Tenfield, por 19 millones de dólares, y El País por algo más de 18 millones de dólares. A su vez, Quinielas de Montevideo obtuvo más de 14 millones de dólares y la empresa de medicina privada Summum más de 20 millones.
Estos son solo algunos de los ejemplos que nos llevan a preguntarnos si tiene sentido que el conjunto de la sociedad subsidie este tipo de emprendimientos. ¿No sería más pertinente orientar los incentivos hacia sectores estratégicos con dificultades para competir frente a importaciones o para abrirse mercados externos?
2) El régimen como reductor de tasa efectiva global de impuestos a las empresas
Dada la generalidad u horizontalidad de las exoneraciones, gran parte del gasto tributario general, y el régimen Comap en particular, operan más como un mecanismo de reducción de la tasa efectiva de impuestos a las empresas que como un instrumento de direccionamiento de la inversión hacia sectores de interés nacional.
Veamos el caso del IRAE. Este impuesto grava, en teoría, con un 25% las ganancias empresariales. En 2024, la recaudación efectiva por ese impuesto fue de aproximadamente 2.102 millones de dólares, pero lo exonerado alcanzó 1.192 millones. En consecuencia, la tasa efectiva real no es de 25%, sino de aproximadamente 16%. En efecto, las exoneraciones reducen la carga tributaria sobre el capital de forma generalizada, sin que eso implique necesariamente una orientación estratégica de la inversión.
3) Favorecimiento de la expansión de las cadenas y competencia asimétrica
Además de lo anterior, el régimen de promoción genera efectos preocupantes sobre la estructura competitiva. Promover la expansión de Farmashop implica, en los hechos, favorecer el desplazamiento de la farmacia de barrio sin que eso agregue valor neto a la economía.
Lo mismo ocurre con el supermercadismo de gran superficie: los miles de almacenes, carnicerías y comercios de proximidad que compiten con las grandes cadenas se encuentran con que el Estado termina financiando a su competidor, ya que el pequeño comercio no accede de forma realista a los mismos beneficios. El resultado es una aceleración del proceso de concentración del comercio minorista, sin contrapartidas claras ni condicionalidades exigentes a las empresas promovidas.
Un problema adicional, y quizás más urgente, es que en varios casos se promueven empresas multinacionales que compiten directamente con empresas públicas, las cuales están excluidas del régimen. Telefónica (Movistar), que compite directamente con Antel, acumula exoneraciones por inversiones por un total de 484 millones de dólares, mientras que Claro ha sido beneficiada por inversiones de 128 millones de dólares. Naturalmente, este diseño no es neutro: en la práctica supone una transferencia desde el Estado hacia competidores de sus propias empresas.
En este sentido, el secretario de Presidencia, Alejandro Sánchez, ha señalado la conveniencia de explorar mecanismos para que las empresas públicas puedan captar ahorro nacional. Si se avanza en esa dirección, corregir esta asimetría en el acceso al régimen de promoción de inversiones sería un paso previo necesario.
Conclusión
En los hechos, el régimen de promoción de inversiones funciona como un mecanismo de reducción generalizada de la tasa efectiva sobre el capital, más que como un instrumento activo de transformación productiva. Su diseño actual, aunque incorpora elementos de priorización, sigue siendo excesivamente horizontal: no discrimina suficientemente entre inversiones que mejoran el perfil de inserción internacional del país y aquellas que simplemente expanden sectores no transables, importadores de divisas y concentradores del mercado interno.
Vale la pena preguntarse si no sería preferible acotar el alcance en algunas áreas para focalizarse en otras: reducir los beneficios al comercio y los servicios orientados al mercado interno, y reforzarlos para sectores con potencial exportador y con posibilidades de sofisticar la estructura productiva, en particular aquellos intensivos en capacidades tecnológicas que hoy enfrentan desventajas competitivas reales.
También es crucial encontrar las formas de evaluar si cada “sacrificio fiscal” que hace el Estado, y por ende toda la sociedad, para promover inversiones realmente es un diferencial para que se lleve adelante, o si no termina siendo solo una transferencia de recursos públicos a grandes empresas que igualmente realizarían dichas inversiones y/o que tienen una tasa de ganancia extraordinaria por el lugar del mercado en que se ubican.
No da lo mismo cualquier inversión. La inversión que interesa a una estrategia de desarrollo es la que abre mercados externos, permite diversificar exportaciones y construye capacidades productivas nuevas. El debate en curso sobre la END es una oportunidad concreta para avanzar en esa dirección.
Bruno Giometti y Rodrigo Alonso, economista y diputado por el Espacio 1001, Frente Amplio, y economista y diputado suplente por el Espacio 1001, Frente Amplio, respectivamente.