Lula en el (nuevo) mundo

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Los presidentes que regresan al poder suelen repetir sus políticas, sobre todo si fueron exitosas. Pero Lula Da Silva no sólo debe reconstruir la imagen internacional de Brasil, destruida por Jair Bolsonaro, sino que debe hacerlo en un mundo más conflictivo y con menos oportunidades para la autonomía y la diversificación.

El triunfo de Lula vuelve a plantear la pregunta por el cambio en la política exterior brasileña. Los años de Bolsonaro mostraron un Brasil aislado en términos diplomáticos, ideologizado en lo político y distanciado de la conversación global desde el punto de vista estratégico. Brasil lució un rostro lejano al perfil internacional desarrollado en los años de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) o de Lula (2003-2010), quienes, con sus diferencias, siempre buscaron el diálogo regional y la participación en el sistema multilateral.

Bolsonaro, en cambio, hizo de la política exterior la extensión de sus vínculos personales basados en alineamientos ideológicos o culturales. De manera típica, su política exterior consistió en un lugar desde donde hacer política interna, movilizar sus bases de apoyo y construir una identidad ideológica que lo distanciara de otras expresiones políticas. El mundo de Bolsonaro no fue un mundo westfaliano, dividido en Estados organizados a partir de intereses con los cuales hay que regatear. Fue un mundo transnacional, dividido en colectivos organizados a partir de valores, narrativas e intereses muy parciales.

Un contexto diferente

El desafío que tiene Lula por delante es de proporciones. Consiste en cambiar el rostro internacional de Brasil, recuperar la confianza de los interlocutores internacionales y construir una nueva narrativa acerca del rol de su país en el actual contexto internacional. Todo esto en el marco de un Brasil más polarizado, más pobre, más desigual y que necesita crecer con una economía que depende cada vez más del sector primario y menos de las manufacturas industriales. Articular el interés nacional en una sociedad con un nivel de conflicto social como la brasileña no será tarea fácil. Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la confianza,¹ Brasil exhibe el porcentaje más bajo de América Latina, que ya exhibe niveles bajos, en cuanto a confianza interpersonal. En la región, sólo el 13 por ciento de los consultados dice confiar en la mayoría de las personas. En Uruguay, el país mejor ubicado en este índice, el porcentaje sube a 21; en Brasil no llega al cinco por ciento. Reconstruir el tejido democrático tampoco será sencillo. En una encuesta del Americas Barometer realizada en 2021, el 62 por ciento de los encuestados en Brasil se mostraron dispuestos a intercambiar elecciones por garantías materiales de ingreso básico y acceso a servicios.²

¿Qué hará Lula en este contexto? Como toda política pública, la política exterior es una función de propósitos y capacidades. Pero también de herencias y restricciones. ¿En dónde buscar una línea para estimar posibles desarrollos? En contextos cambiantes como el actual sistema internacional, no es fácil tomar un punto estable de partida. Tampoco lo es cuando el ambiente interno del país está en fluctuación. El ejercicio debería consistir en detectar los trazos gruesos de lo que Lula ya hizo cuando fue presidente e identificar las expresiones en materia de política exterior en estos intensos meses de campaña. Pero el ejercicio será incompleto si no miramos estos aspectos a la luz de lo que Brasil tiene para ofrecer y lo que Brasil puede hacer en el cambiante escenario global.

Los presidentes que vuelven al poder suelen querer hacer más o menos las mismas cosas que hicieron, sobre todo si trajeron un éxito relativo en el momento en que fueron hechas. Cuando Lula fue presidente, entre 2003 y 2011, Brasil atravesaba un período de crecimiento económico notable, América del Sur prometía mayor relevancia como región autónoma y en crecimiento, y el mundo tenía los ojos puestos en el “ascenso del resto”, un eufemismo para hablar del crecimiento chino, pero también una expresión que señalaba que Occidente estaba dejando espacio a un “Sur Global” con economías emergentes y con preferencias sociales e intereses más diversos o heterogéneos que los expresados por las democracias liberales.

Durante sus dos mandatos, Lula puso en práctica una política exterior orientada por tres coordenadas: la relación pragmática con el “Norte Global”, la relación estratégica con el “Sur Global” y la búsqueda de espacios de cooperación en América del Sur. Así, Brasil mostró distintos rostros según distintas circunstancias, jugando a veces como un país en ascenso, aunque débil en relación con el Norte; como un país-potencia regional en relación con sus vecinos; o como un referente del “Sur Global” en camino a convertirse una potencia planetaria. Esta diversificación fue vista como el camino hacia una política exterior más autónoma. Recordemos que por esos años Estados Unidos seguía involucrado en la reconstrucción estatal de Irak, en la lucha contra el terrorismo en Afganistán y Paquistán y en atender conflictos como los de Libia o Siria, además de los sospechosos de siempre, Corea del Norte e Irán. En esos años, también, China mostraba una faz más benigna y un ascenso que podía ser pacífico y constructivo para el libreto del orden liberal internacional, libreto que China no terminaba de incorporar, pero que tampoco rechazaba del todo.

Poco o muy poco queda de esto. La recesión y el estancamiento económico se adueñaron de Brasil. La derecha conservadora se volvió más radical y se consolidó un “bolsonarismo sociológico”, más chico que la totalidad de los votantes de Bolsonaro pero dotado de una intensidad que llegó para quedarse. América del Sur, en tanto, navega en un mar de incertidumbre e inestabilidad política, frustración social y retroceso económico. Atrás quedó la “Patria Grande”. El “ascenso del resto”, por su parte, se ha desdibujado. Ni China crece ya a tasas chinas. Es cierto que el crecimiento seguirá viniendo de Asia, pero en un contexto de mayores desafíos geopolíticos, institucionales y demográficos. Sudáfrica hace rato quedó fuera de este ascenso, lo mismo que Brasil. Y si diez años atrás la clave para pensar este colectivo era el eje Norte-Sur, hoy este eje se superpone con otro, impuesto en parte por Rusia y en parte por China, entre democracia y autoritarismo; un eje que incomoda a más de un país en desarrollo.

Lula en el mundo

Frente a estas transformaciones, Lula ha dado señales hacia sus tres ejes de referencia: el Norte, el “Sur Global” y la región. Hacia el Norte, ha señalado la necesidad de volver a colocar a Brasil en la conversación global y en la defensa de los principios generales del multilateralismo, la democracia y los derechos humanos. Más enfático que nunca, Lula ha prometido deforestación cero y emisiones cero, además de profundizar la cooperación internacional para proteger el Amazonas y el Cerrado (sertão). El desafío será desacoplar el crecimiento del agro de la deforestación. Para el mundo occidental, Lula es una buena noticia. Supone retomar un camino de diálogo diplomático en un contexto en el que la heterodoxia económica está más normalizada que cuando presidía Brasil.

Sin embargo, hay dos temas que no parecen claros: la firma del acuerdo Mercosur-Unión Europea y el ingreso de Brasil a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). El primero estuvo estancado por intereses proteccionistas de ambas partes y por las preocupaciones ambientales europeas. Asumiendo que estas últimas puedan reducirse a partir del compromiso de Lula, no es nada claro que esos intereses pasarán a un segundo plano. Así, las posiciones de proteccionismo ambiental y aperturismo económico parecen invertirse entre Bolsonaro y Lula. En cuanto a la OCDE, Lula dio a entender que Brasil no ganaría mucho ingresando a este club. No sabemos si en ambos casos Lula ha sido táctico o estratégico. Lo que sí sabemos es que las bases de apoyo del Partido de los Trabajadores (PT) han sido reacias a un acuerdo con Bruselas o al monitoreo y la presión de pares de organismos internacionales.

Respecto del “Sur Global”, Lula ha señalado la necesidad de que Brasil sea respetado mientras evita quedar atrapado en la guerra fría, como él la llamó, entre Estados Unidos y China. En este sentido, la intuición de Lula, quizá buscando repetir viejas experiencias, será buscar una buena relación con ambos países y evitar controversias significativas. La pregunta es si un país como Brasil puede seguir el libreto de lo que se conoce como el “no alineamiento activo” en un contexto en donde las tensiones van en aumento y el desacople entre ambas potencias es, al menos, una gramática para cifrar la relación bilateral en el campo de la tecnología y otras áreas sensibles, como los materiales críticos necesarios para la transición energética.

Más allá de China, el grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China, Sudáfrica) ha quedado desdibujado y no está claro de qué manera un mayor activismo pueda traer más beneficios que costos. La invasión de Rusia a Ucrania ha dejado a China en una posición incómoda. La relación de India con China también se ha resentido desde las escaramuzas militares que tuvieron lugar en 2020. Sudáfrica ya no es el país “arcoíris” que se presentaba a comienzos de los años 2000. Y la India de Narendra Modi se ha vuelto más autoritaria hacia adentro, incomodando al progresismo democrático. Por último, Lula prometió volver a África, una región que supo ver un incremento de la presencia diplomática y de cooperación internacional de Brasil en la primera década de 2000. No está claro, sin embargo, qué recursos tendrá el país sudamericano para ofrecerle a una región más atenta a los movimientos de China que a los de Occidente.

América del Sur parece haber entrado en una nueva ola de gobiernos de izquierda. Pero esta observación es relativa por dos motivos. Por un lado, más que un giro ideológico parece un giro antioficialista. Si miramos las últimas elecciones, con la excepción de Paraguay, todos los oficialismos han salido perdiendo. Por otro lado, hablar de izquierda es hablar de un colectivo ideológico difícil de unificar en sus posiciones respecto de distintos temas como la democracia, los derechos humanos o los valores posmateriales. Lula, por supuesto, se sentirá más cómodo con su par chileno Gabriel Boric que con el uruguayo Luis Lacalle Pou. Pero no es tan claro que Boric y Lula tendrán posiciones similares respecto de, por ejemplo, qué hacer con Venezuela, o cómo lidiar con los derechos humanos en Nicaragua, y mucho menos compartirán posiciones en temas como el aborto.

En este sentido, pertenecer a una familia de centroizquierda crea mejores condiciones para el diálogo, pero no altera la estructura de incentivos materiales que tienen los países de la región. El incremento de la presencia comercial de China y el avance de la desindustrialización son dos fenómenos centrales para Brasil y otros países latinoamericanos que están en la base de esos incentivos. En 1993, la producción de manufacturas en Brasil daba cuenta del 26 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB); en 2015 cayó al 15 por ciento y hoy se sitúa en torno al 10 por ciento.

Estas observaciones se hacen más claras al mirar en detalle la relación entre Argentina y Brasil. Cierto, Alberto Fernández viajó a reunirse con Lula al día siguiente de las elecciones y presentó su triunfo como una oportunidad para relanzar un vínculo estratégico. Pero la economía política de ambos países no ofrece muchas chances para un relanzamiento. En 1998, el 13 por ciento de las exportaciones de Brasil estaban destinadas a Argentina. En 2020, cayeron al cuatro por ciento. En 1998, el 31 por ciento de las exportaciones de Argentina se dirigían a Brasil. En 2020 cayeron a casi la mitad. Por otro lado, en 1998 China daba cuenta del dos por ciento de las exportaciones de Brasil. En 2010 explicaba el 15 por ciento; en 2020 dio cuenta del 30 por ciento.³

El desafío de Lula consistirá en actualizar sus preferencias para un mundo que ofrece menos margen para la autonomía, la diversificación y la diplomacia multilateral. El desafío, también, será hacer política exterior con una sociedad fragmentada y un Congreso adverso, además de varios estados importantes, como San Pablo o Río de Janeiro, dominados por conservadores. En este sentido, la tarea que tiene por delante es compleja y demandará una buena combinación de principios y pragmatismo político.

Federico Merke, politólogo. Director de la Maestría en Política y Economía Internacionales.