Esta vía, que incluye un papel más importante para los “expertos”, busca despejar el camino para dejar atrás la Constitución de 1980, pero también le da aire a Boric para poder dedicarse a su agenda gubernamental.
Tras casi cien días de negociaciones, los partidos políticos chilenos firmaron el 12 de diciembre un acuerdo para iniciar un nuevo proceso constituyente, luego de que la propuesta de nueva Constitución fuera rechazada en el plebiscito del 4 de setiembre. Este “acuerdo 2.0”, bautizado “Acuerdo por Chile”, busca hacer realidad, por un lado, la promesa del bando del rechazo al texto de avanzar a una opción más moderada que la propuesta aprobada por la Convención Constitucional, y rechazada en las urnas el 4 de setiembre, para dejar atrás la Constitución de 1980 y sus enclaves autoritarios. Y, por el otro, responde al anhelo del gobierno de despejar el camino de la agenda constitucional y así poder centrarse en reformas clave en el Congreso: tributaria, pensiones, salud y seguridad pública.
El acuerdo ha dividido a la derecha, entre cuyas filas se encuentra el 21,7% que en octubre de 2020 votó por mantener la Constitución de 1980. El Partido Republicano y parte del Partido de la Gente rechazaron el acuerdo, argumentando que repite los errores del proceso anterior. En la izquierda, en tanto, el respaldo fue amplio, a diferencia de lo que ocurrió en el proceso anterior, cuando el Partido Comunista se negó a firmar el “Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución”. Aun así, sectores de izquierda han expresado suspicacias de que un nuevo proceso, ahora más controlado por la derecha, termine por “blanquear” con reformas mínimas el modelo social y político instaurado por la dictadura.
Al cumplir ocho meses de gobierno, el 11 de noviembre, el presidente Gabriel Boric declaró haberse dado cuenta de que “otra cosa es con guitarra”. El presidente de 36 años sugirió así que es más fácil criticar desde la oposición que gobernar. Boric había adelantado esta idea dos meses antes en su discurso ante la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, golpeado por la dura derrota que significó el rechazo de la propuesta de nueva Constitución: “Hemos entendido, y esto como joven que hace pocos años estaba en la calle, en las protestas, que representar el malestar es mucho más sencillo que producir las soluciones para él; que quienes nos dedicamos a la exigente tarea de la política muchas veces confundimos con facilidad los éxitos que podemos tener como voceros de la molestia ciudadana con nuestra real capacidad de ser constructores de mejores futuros. Y el resultado del plebiscito en nuestro país nos ha enseñado a ser más humildes (la democracia debe ser humilde) y a asumir que la construcción del Chile que soñamos no está en las recetas de ningún sector en particular, sino en la síntesis que podamos hacer combinando lo mejor que cada uno puede aportar”.
Hoy el gobierno enfrenta serias dificultades para construir ese futuro mejor que imaginó. Aunque el acuerdo constitucional es visto como un avance, sus márgenes restringen el marco de reformas posibles, tanto por los principios constitucionales establecidos como por el mecanismo acordado. Adicionalmente, el oficialismo no tiene las mayorías parlamentarias necesarias para llevar adelante por sí solo las propuestas de reforma previsional y tributaria.
La nueva generación de izquierda que vio en el estallido social de 2019 la oportunidad para superar las limitaciones en justicia social e inclusión política que sus antecesores no habían podido o querido cambiar enfrenta un escenario adverso, donde la crisis económica y la seguridad pública han relegado a segundo plano el cambio político en la lista de prioridades de la ciudadanía.
Nuevo proceso constituyente
El rechazo de la propuesta de nueva Constitución en el plebiscito del 4 de setiembre fue una advertencia para el gobierno de Gabriel Boric. Las condiciones que motivaron el estallido social de 2019 y su canalización política a través de un proceso constituyente democrático se relacionan con demandas por mayor protección social e inclusión encarnadas en el programa de gobierno de la coalición Apruebo Dignidad (Frente Amplio y Partido Comunista). El mantenimiento de los “candados” institucionales de la Constitución de 1980 y el inicio de nuevas negociaciones desde cero para poder modificarla imponen trabas concretas al desarrollo de políticas para avanzar en justicia social y reducción de la desigualdad. Por otro lado, el plebiscito constitucional midió no sólo el apoyo a la propuesta de nueva Constitución, sino también al gobierno, cuya popularidad venía a la baja.
Varios factores incidieron en el rechazo al texto de nueva Constitución: el voto de castigo a la Convención Constitucional, percibida como una nueva élite; el tono en ocasiones destemplado del debate; el desprestigio del órgano constituyente alimentado por su fragmentación y por varios escándalos; la subrepresentación de la derecha en el cónclave, que no reflejaba su presencia en la sociedad; el temor al cambio y a un eventual debilitamiento del derecho de propiedad o de las tradiciones en el nuevo escenario institucional, discurso amplificado por una campaña comunicacional que incluyó no pocas fake news. También fue decisivo el voto obligatorio acordado sólo para esa elección, y que sumó por primera vez a 4,7 millones de personas quienes, en su gran mayoría, se inclinaron por rechazar el texto.
El hecho es que, mientras en el plebiscito de octubre de 2020 78% aprobó el proceso constituyente, esta vez 62% rechazó la propuesta, en un universo electoral que aumentó de 51% a 86% de un padrón de 15 millones de personas producto de la obligatoriedad del voto. La campaña del Rechazo, sin embargo, no se basó en mantener la Constitución de 1980, sino en un nuevo proceso constituyente para elaborar una Constitución “mejor”, con el lema “una que nos una”, lo que contribuyó a la caída aún mayor del porcentaje del Apruebo. A la luz de este resultado, que fortaleció a la derecha, y de su actual control del Congreso, la negociación para la nueva Constitución se dio en condiciones desfavorables para los sectores más reformistas.
Tras el triunfo del Rechazo, el debate sobre un nuevo proceso constituyente quedó circunscrito a los partidos políticos y el Congreso, donde tiene una leve mayoría la derecha. El principal desacuerdo en las negociaciones fue el tipo de órgano que deberá redactar la nueva Carta Magna. Mientras la izquierda se empeñaba en que fuera uno íntegramente electo por la ciudadanía, la derecha buscaba controlar su composición a través de los partidos y la designación de “expertos” por el Congreso. El acuerdo de diciembre finalmente propuso un órgano de 24 expertos designados en proporción a la representación de los distintos partidos en el Congreso, y un Consejo Constitucional de 50 personas electas según la norma electoral del Senado. Se señaló que habría paridad de género y escaños reservados supernumerarios en proporción a la votación indígena, elementos que deberá regular una reforma constitucional en diciembre.
Negociaciones previas ya habían acordado 12 puntos que quedarían excluidos de la discusión, conocidos como “principios” o “bordes” constitucionales, y el árbitro encargado de velar por su cumplimiento: una comisión ad hoc designada por representantes de las fuerzas políticas en el Congreso. A diferencia del fallido proceso constituyente de 2020-2021, iniciado por una reforma constitucional que requería dos tercios de los votos en el Congreso, esta vez las reformas requieren cuatro séptimos de los votos. En agosto de 2022, un mes antes del plebiscito para aprobar o rechazar la propuesta de nueva constitución, el Congreso aprobó una reforma que redujo las mayorías necesarias para cambiar la Constitución de dos tercios a cuatro séptimos a fin de dar una señal de mayor flexibilidad e incentivar el voto de rechazo con miras a iniciar un nuevo proceso. La composición actual del Congreso, sin embargo, hace por ahora poco relevante esta norma dados los buenos resultados electorales de la derecha en la elección parlamentaria de 2021.
Dos coaliciones en el gobierno
En el proceso de construir mayorías en un contexto adverso, Boric ha dado señales consistentes de pragmatismo y se ha esforzado por construir alianzas más allá de su coalición, Apruebo Dignidad. Después de la primera vuelta electoral en la elección presidencial de 2021, en la que el candidato de extrema derecha José Antonio Kast lo aventajó por dos puntos, Boric ajustó su programa de gobierno para incorporar una agenda contra la delincuencia y moderó sus críticas a los gobiernos de centroizquierda de la ex Concertación. Consiguió así el respaldo explícito de los expresidentes Ricardo Lagos y Michelle Bachelet y obtuvo 56% de los votos.
El giro hacia la centroizquierda tradicional le ha valido la condena de algunos expartidarios y de representantes de movimientos sociales. Esto ya le había ocurrido cuando el 15 de noviembre de 2019 decidió, sin la aprobación de su partido, respaldar el acuerdo político por la nueva Constitución. También ha tenido desavenencias en materia internacional con sus aliados del Partido Comunista cuando estos han apoyado a regímenes autoritarios de izquierda.
La compleja relación con la centroizquierda tradicional tensiona al gobierno, que forjó su identidad política en el Frente Amplio como una opción distinta de la ex Concertación y en la crítica a los 30 años de transición posdictadura. La frase “no son 30 pesos, son 30 años” asoció el estallido social por el alza del boleto del metro con tres décadas, parte de ellas encabezadas por gobiernos de centroizquierda, en que no hubo reformas profundas al modelo económico y social heredado de la dictadura.
La generación que ingresó a la vida pública a través del movimiento estudiantil y que formó los partidos del Frente Amplio forjó su identidad en las críticas a la ex Concertación y sus partidos. No habiendo compartido los años en el poder, ha visto a la centroizquierda tradicional como un sector que se acomodó en el gobierno y perpetuó el modelo neoliberal heredado de la dictadura. La centroizquierda tradicional resiente esas acusaciones y considera que los recién llegados disfrazan de una injusta superioridad moral lo que no es más que inexperiencia política.
Ocasionales roces entre figuras de ambos grupos no impidieron que el presidente Boric incorporase en su gobierno a la centroizquierda tradicional (con la excepción de la Democracia Cristiana), coalición rebautizada como Socialismo Democrático, un sector cuya candidata presidencial, Paula Narváez, fue derrotada en la primera vuelta electoral por el actual mandatario. El Ministerio de Hacienda y otras importantes reparticiones estatales recayeron desde el comienzo del gobierno, en marzo de 2022, en ese sector. La figura más relevante de la alianza con la centroizquierda tradicional ha sido el ministro de Hacienda Mario Marcel, cuya designación ayudó a reducir temores de empresarios e inversionistas.
Otros exconcertacionistas ocuparon espacios relevantes en los ministerios de Vivienda e Interior. A partir de la derrota en el plebiscito de setiembre, sin embargo, esta “segunda coalición” pasó a tener mayor protagonismo con la llegada de las ministras Carolina Tohá a Interior y Ana Lya Uriarte a la Secretaría General de la Presidencia, carteras claves del comité político. El reemplazo de la exjefa de la campaña presidencial de Boric, la independiente Izkia Siches, por la militante del Partido por la Democracia (PPD) Carolina Tohá, hija de un exministro del Interior de Salvador Allende asesinado por la dictadura militar y una destacada figura de la ex Concertación, marcó simbólicamente este “segundo tiempo” posplebiscito.
La alianza de las dos coaliciones se consolidó en una reunión a comienzos de noviembre donde se establecieron mecanismos para el diálogo político y una agenda de prioridades comunes: seguridad, economía, salud, educación y vivienda. Un nuevo hito simbólico del acercamiento a la centroizquierda tradicional fue la inauguración en La Moneda de un busto del primer presidente de la transición, el demócrata cristiano Patricio Aylwin. Las palabras de Boric en esa oportunidad fueron interpretadas como una autocrítica frente a la anterior dureza para juzgar la política “en la medida de lo posible” que encarnó Aylwin: “Lo posible es por lo que hay que dejar todo nuestro esfuerzo, nuestro empeño, es lo que se define colectivamente. No es el desgano, como algunos malamente lo pudimos haber interpretado anteriormente”, dijo el presidente. “Requiere de gobernantes dispuestos a la escucha, al diálogo y al entendimiento que trascienda al oficialismo y abarque a todos los sectores políticos y sociales”. En su discurso, llamó a “salir de las propias trincheras” al oficialismo, a la oposición, a la ciudadanía y a los sectores empresariales para empujar las reformas tributaria, de pensiones, de salud y de seguridad pública.
Consciente de las dificultades que enfrenta para llevar a cabo su programa, el presidente ha buscado acuerdos con el centro e incluso con sectores de la derecha, llegando a desestimar antiguas críticas a la centroizquierda. En el homenaje al expresidente Aylwin, quien en su momento apoyó el golpe de Estado de 1973, Boric señaló que “nuestro mandato no es sólo empujar las reformas, sino también lograr que se aprueben y, para ello, hay que construir puentes y eso requiere dialogar y tener la valentía de dialogar con quienes piensan distinto a uno, tejer acuerdos, restablecer las confianzas”.
Las tensiones entre el ala de izquierda de la ex Concertación y Apruebo Dignidad se expresa esporádicamente en rencillas en gran medida simbólicas y comunicacionales. En materia de política pública, el efecto de la unión de las dos coaliciones es relativamente menor, dado el escaso margen de maniobra que tiene el gobierno en el Congreso.
Una de las decisiones en las que se pudo vislumbrar esa diferencia fue la discusión sobre la ratificación del Acuerdo de Asociación Transpacífico (conocido como TPP11). Apruebo Dignidad ha sostenido una visión más crítica que sus nuevos socios respecto de la pérdida de soberanía que implican los tratados comerciales por los tribunales internacionales de resolución de controversias. El gobierno buscó un “camino del medio” pidiendo a cada país firmar side letters o acuerdos específicos menos restrictivos. Sin embargo, terminó por priorizar la ratificación aún sin mayores avances en ese punto. Especialistas coinciden en que el amplio abanico de tratados comerciales ya ratificados por Chile significa que la relevancia del TPP11 no es determinante ni para el desarrollo comercial de Chile, que ya tiene muchos tratados, ni para restringir su capacidad democrática respecto de controversias comerciales, porque ya se han comprometido muchas restricciones. Sin embargo, el tema marcó una diferencia real entre partidarios y detractores del acuerdo que hoy comparten el gobierno.
También se han visto diferencias en relación con el conflicto en la zona sur, donde reivindicaciones territoriales y culturales del pueblo mapuche se mezclan con la pobreza, el robo sistemático de madera y el crimen organizado. Los sectores de Apruebo Dignidad han sido más reacios que Socialismo Democrático a mantener el estado de excepción constitucional de emergencia para controlar la violencia.
El difícil camino de las reformas
Las movilizaciones sociales de las últimas décadas, el surgimiento de nuevos partidos y movimientos de izquierda y la demanda de una nueva Constitución tienen como factor común una politización de la desigualdad, que se traduce en reclamos de protección social frente al aumento del endeudamiento privado para satisfacer necesidades básicas como educación y salud, en un contexto de bajas pensiones y una percepción de sistemáticos “abusos” del mercado.
En su primera cuenta pública ante el Congreso Nacional, el presidente anunció más de 30 iniciativas de ley concentradas en las áreas de salud, educación, pensiones, vivienda y trabajo. Sin embargo, esta agenda se ha visto debilitada por la mantención, tras el plebiscito de setiembre, de la Constitución de 1980 y sus trabas institucionales a las políticas redistributivas. Adicionalmente, la reacción conservadora que suscitó el resultado del plebiscito ha hecho retroceder la disposición de la derecha a buscar acuerdos. Esto se ve, por ejemplo, en la discusión sobre la reforma de pensiones, en la que el rechazo a establecer un pilar contributivo en una pequeña fracción de los fondos de capitalización individual ha cobrado más fuerza.
Junto con el retroceso en la disposición a negociar por parte de los partidos, las administradoras de fondos de pensiones (AFP) han desplegado una ofensiva comunicacional contra la reforma previsional basada en las ideas de “libertad de elección”, propiedad individual de los fondos y heredabilidad. En la misma línea, quienes defienden el actual sistema lograron un significativo apoyo a la iniciativa popular de norma constitucional “Con mi plata no”, que reunió unas 60.000 firmas. La propuesta, que buscaba impedir cambios al sistema de pensiones, fue rechazada por la Convención Constitucional. El proyecto de reforma previsional presentado en noviembre por el gobierno no elimina el sistema de capitalización individual, lo que generó decepción en el movimiento social No+AFP, que logró organizar importantes movilizaciones en los últimos años. En cambio, busca introducir una cotización adicional con cargo a empleadores que combinaría una parte de ahorro individual y otra de solidaridad. No es claro aún si el proyecto de nueva constitución tendrá un efecto específico en esta y otras materias de la agenda social.
El nuevo proceso constituyente está centrado en los partidos y el Congreso, donde la derecha ya no sólo tiene las ventajas que le da la Constitución actual, sino también mayoría parlamentaria y el refuerzo que le dio el 62% que rechazó la propuesta constitucional. Si quiere lograr avances en su agenda política, la izquierda necesita hoy los votos del centro y la derecha. Esto tal vez explique la demora en lograr el Acuerdo por Chile: un quiebre de la negociación constitucional habría afectado también las negociaciones en el Congreso en otras materias que son clave para el gobierno de Boric.
Aunque la ciudadanía parece hoy más preocupada por la seguridad económica y del orden público que por las reformas políticas, el acuerdo para un nuevo proceso constituyente abre expectativas de mayor estabilidad y de avanzar hacia la democratización pendiente del sistema político. La decisión está hoy en el Congreso y los partidos, instituciones que concitan un bajísimo respaldo popular. Está por verse si el nuevo proceso constituyente contemplará alguna forma de participación ciudadana que ayude a fortalecer su legitimidad.
Claudia Heiss es politóloga, profesora e investigadora en el Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile y en el Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social. Este artículo fue publicado originalmente por Nueva Sociedad.